El Ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori, trazó este jueves los lineamientos de una estrategia para el desarrollo global del país con iniciativas de mediano y largo plazo. El Ministro destacó los factores que permitirán concretar esos objetivos y resaltó el rol que cabe, en ese proceso, a los actores sociales.

El ministro habló en un Foro Económico organizado por la Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresa que tuvo lugar en el complejo Punta Cala. Otros integrantes del equipo económico ofrecieron también sus puntos de vista para configurar un balance del año y trazar las perspectivas del próximo ejercicio.  

PALABRAS DEL MINISTRO DE ECONOMÍA Y FINANZAS, DANILO ASTORI

MINISTRO ASTORI: Muchas gracias. Muy buenos días a todos. Una vez más vaya nuestro agradecimiento para la Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresa por brindarnos esta oportunidad de compartir con todos ustedes aspectos fundamentales de la conducción económica del país.

Quiero decir que ese espíritu nacional que inspiró las palabras del señor presidente de ACDE –que acabamos de escuchar y que compartimos totalmente – está muy a tono con el tipo de presentación que queremos hacer hoy aquí, que va a ser una presentación diferente a las que se suele realizar en este tipo de ocasiones. Por lo general, lo más frecuente -sobre todo en esta época del año- es intentar una suerte de inventario o balance de lo que ocurrió en el año y analizar las perspectivas de futuro entendiendo por tales las que se avecinan más rápidamente, por ejemplo las del próximo año.

Nosotros hoy hemos elegido un enfoque distinto. Quisiéramos presentar lo que a nuestro juicio son aspectos fundamentales de una estrategia de desarrollo nacional. Esto es, elevando la visión hacia el mediano y largo plazo, compartiendo con ustedes las características fundamentales de la visión con la que estamos trabajando, mirando un poco más hacia el futuro, hacia ese futuro más durable, más arraigado, más estructural en términos de la economía y la sociedad uruguaya. Y por eso voy a hacer ahora una presentación de aspectos introductorios y generales sobre estrategia que luego serán profundizados sucesivamente y de manera más especializada por quienes me acompañan en la mesa: Mario Bergara, Fernando Lorenzo, Carlos Viera y Walter Cancela, naturalmente refiriendo a sus respectivos ámbitos de trabajo.

Yo quisiera proponerles, entonces, analizar aspectos fundamentales de la estrategia de la conducción económica, planteándonos tres conjuntos de conceptos.

En primer lugar es obligatorio, prácticamente, definir qué vamos a entender por estrategia que es una palabra que suena muy bien, que suena muy linda a los oídos de todos nosotros pero que conviene analizar con cierto grado de rigurosidad. Luego vamos a analizar el objetivo esencial de la política económica tratando de identificar el de mayor jerarquía aunque peque de generalidad, y finalmente pondremos el acento en lo que consideramos principales componentes de esta estrategia.

Definamos en primer lugar el concepto de estrategia que vamos a utilizar. En términos muy simples, se trata del camino o trayectoria para alcanzar los objetivos principales de un proceso político, entendiendo a su vez por proceso político aquél que se realiza de manera deliberada sobre una determinada realidad para obtener determinados resultados elegidos previamente. Obviamente estamos analizando este tema con un enfoque estructural, como les decía recién, con una visión a mediano y a largo plazo y al mismo tiempo percibiendo las diversas dimensiones que están en juego en toda estrategia, sobre todo visualizada desde el punto de vista económico.

En primer lugar, las variables sobre las que se opera; en segundo lugar la perspectiva temporal sobre la que se desea trabajar, la dimensión espacial y naturalmente lo que no puede faltar jamás en el análisis de un proceso humano, que son los actores sociales que lo llevan adelante.

En todas estas perspectivas en todas estas dimensiones hay en juego decisiones de carácter estratégico, como por ejemplo dónde poner el acento y dónde no ponerlo, adónde dirigir los énfasis y adónde no dirigirlos, cómo manejar esto en términos de tiempo, qué papel cumplen en esa estrategia los diferentes actores sociales y, por supuesto, asociado a este concepto, está el tema de los márgenes de maniobra, los márgenes de maniobra que se acotan y se reducen cuando un país está en situaciones de alta restricción y se van ampliando a medida que ese país va alcanzando niveles de holgura que le permiten elegir.

Por lo general es muy raro que un país tenga un solo camino para salir de la situación en la que se encuentra. Son los casos en las que esas restricciones, esos márgenes de maniobra se han reducido tanto que no dan lugar a la opción. Nuestro país ha venido ganando espacio para poder elegir desde estas perspectivas que están en juego. No es un país que se encuentre en una situación de señalar que tenemos un solo camino. Podemos elegir desde las perspectivas señaladas.

Vamos ahora al segundo punto. ¿Cuál es el objetivo esencial de la política económica, como les decía recién, aunque pequemos de generalidad al comenzar a definir este objetivo? Esa generalidad debe dar lugar después a una mayor rigurosidad apenas se vaya avanzando precisamente en la estrategia, pero si nosotros decimos que la estrategia es el camino o la trayectoria para alcanzar los objetivos fundamentales de un proceso político, tenemos que tener muy claro cuáles son esos objetivos principales a los efectos de definir el camino o la trayectoria para alcanzarlos. Yo creo que es imposible, en una sociedad que se plantea alcanzar el desarrollo, definir el objetivo principal de la política económica, independientemente de cuáles son los objetivos de mayor jerarquía de todo el plan de gobierno. Por lo tanto, los objetivos esenciales de la política económica son parte inseparable de la finalidad fundamental del programa de gobierno, que es la transformación de la sociedad uruguaya hacia crecientes niveles de desarrollo. Por eso es que preferimos partir de este enfoque integral en cuyo centro está el desarrollo pero donde juegan, por lo menos, tres conjuntos de aspectos esenciales: los económicos propiamente dichos, los sociales también propiamente dichos y los aspectos institucionales.

Veamos con un poquito más de detención de qué estamos hablando. Cuando uno se plantea un objetivo de desarrollo y piensa en la dimensión económica de ese objetivo, obviamente en el caso del Uruguay tiene que ser el crecimiento sostenido superior al histórico, y aquí hay dos conceptos. Por un lado la sostenibilidad del crecimiento, que Uruguay no ha logrado hasta ahora. Por otro lado los niveles superiores a los históricos que son muy pobres. Uruguay ha tenido períodos de crecimiento, buenos períodos de crecimiento, muy cortos, seguidos por periodos más largos de recesión y caída, cuando no de crisis.

Entonces, la diferencia desde el punto de vista económico es doble: lograr tasas de crecimiento sostenido, estructurales en el país, y al mismo tiempo que alcancen niveles superiores a los históricos. Obviamente, desde el punto de vista social adquieren especial distinción los objetivos, en primer lugar, de combate a la indigencia, la pobreza y la exclusión, objetivos sobre los cuales se viene avanzando concretamente en el país en este momento, y con una mirada de mayor horizonte temporal: el acceso equitativo a las oportunidades del progreso humano.

Desde el punto de vista institucional podemos encarar estas finalidades fundamentales del proceso político tanto desde el punto de vista del avance hacia nuevas condiciones del Estado como del avance hacia nuevas condiciones en el sector privado. En el primer caso asumen importancia los procesos de transformación en la estructura institucional del Estado, en los recursos humanos del Estado y en la gestión del Estado. Desde el punto de vista de las nuevas condiciones en el sector privado, adquieren importancia, a nuestro juicio, la formación empresarial y profesional, la cultura de competencia en el sector privado y la responsabilidad social. Todo ello confluye, a nuestro juicio, hacia la construcción de nuevas relaciones entre el Estado, y el sector privado, en cuyo marco la función del Estado es orientar, marcar el rumbo, pero al mismo tiempo abrir la circunstancias y la situación estructural para la acción del sector privado, generar oportunidades permanentemente para el sector privado y obviamente no renunciar a la indelegable responsabilidad de la regulación en el marco de los valores que se impulsan, como los de la formación empresarial, la cultura de la competencia y la responsabilidad social. Vamos ahora a tratar de comenzar a concretar estos conceptos generales en el contenido de una estrategia. Nosotros habíamos señalado cuatro dimensiones de esa estrategia: la de variables sobre las cuales operar, la dimensión temporal, la dimensión espacial y la correspondiente a los actores sociales. Tomemos una variable estratégica fundamental desde el punto de vista económico: la especialización productiva a altos niveles de calidad que a nuestro juicio es el camino que debe seguir Uruguay en materia de producción: especializarse a altos niveles de calidad.

Este pequeño país jamás podrá competir en cantidad pero tiene excelentes condiciones para proponerse la competencia a niveles de calidad. Ahora bien: aquí hay primera gran bifurcación de caminos. Para ser coherentes con lo que acabamos de decir, nosotros elegimos uno de esos dos caminos, que precisamente está en línea con los conceptos generales recién definidos. Nosotros no creemos que el gobierno tiene que elegir a dedo, permítanme la expresión, aquellos sectores en los que se especializará a altos niveles de calidad. Nosotros creemos que la función del sector público es otra: crear el escenario para que esas especialidades vayan surgiendo y se concreten, crear el escenario para que las ventajas competitivas del país vayan surgiendo y se materialicen en la práctica y que para Uruguay, alcance niveles de competitividad acorde con los objetivos que desea lograr.

Y por esos ponemos el acento en la construcción del escenario. Esa es la misión del gobierno: no decir “el sector A será objeto de tal ayuda para que alcance los niveles de especialización que queremos” o el sector B, o el Z, o el Y, sino crear el escenario para que todos tengan esa posibilidad y a partir de las condiciones en las que trabajen, tanto del punto de vista nacional o internacional, se vayan consolidando esas especializaciones a altos niveles de calidad. No nos equivoquemos: esto no es dejar librado a la acción irrestricta de las fuerzas del mercado la construcción de ese escenario, porque la acción irrestricta de la fuerza del mercado no construye estos escenarios. Estos escenarios los tiene que construir el sector público con el conjunto de políticas públicas -valga la redundancia- que pone en práctica, y  en la cual quiero llamar especialmente la atención sobre este concepto que ahora vamos a desarrollar un poquito más, los cortes trasversales de política, aquellos que precisamente son proclives al escenario que acabamos de definir y que generan las condiciones para que esa especialización vaya surgiendo.

Profundicemos un poquito más en ese planteo. Históricamente tenemos dos opciones para identificar los factores de éxito competitivo, dos enfoques como dice aquí la presentación que estamos haciendo. Uno es el enfoque tradicional y estático el concepto clásico de las ventajas comparativas congénitas, agregaría yo, según la dotación de factores con que ha sido bendecido un país –tierra, trabajo, capital- se definen los precios de los factores. Como la propuesta se basa en reducir costos para competir, la forma racional entre comillas, sería poner tecnologías adecuadas a la dotación relativa de factores de producción.

El segundo enfoque, el que hoy muestra el mundo, el que hoy resulta moderno a la luz de las condiciones globales y a favor del cual hay aplastante evidencia empírica, uno no se conforma con las ventajas comparativas congénitas y estáticas sino que adopta un enfoque moderno y dinámico por el cual desarrolla ventajas competitivas que se basan en un mayor progreso técnico, inversiones en investigación y desarrollo y constitución de redes de innovación público - privadas. Los desarrollos sectoriales de competitividad deben tener en cuenta los patrones internacionales, sobre todo en una pequeña economía abierta como la uruguaya, que en su apertura deposita gran parte de su futuro. Y hay que tener en cuenta en particular las fallas de los mercados, que explican también baja inversión para corregir esas fallas de los mercados y permiten que se desarrollen en aquellos que tienen fallas también las ventajas competitivas dinámicas.

¿Cómo mejorar en este enfoque la competitividad de innovación a través de determinantes sistémicos, esto es, que hacen al funcionamiento de todo el sistema y sobre la base del enfoque que acabamos de elegir? La política económica favorece o fortalece la competitividad cuando mejora las condiciones del contexto económico y social en que las empresas desarrollan su actividad. En una palabra, cuando construye el escenario. Mejora cuando se estimula el ambiente competitivo; mejora cuando se crean externabilidades a la competitividad empresarial y mejora asociada a políticas de corte horizontal que son complementarias a los mercados. Por eso ponemos el énfasis en los llamados cortes transversales. 

Precisamente las políticas de corte horizontal abarcan políticas macroeconómicas y regulatorias, por las cuales, por un lado, se debe asegurar  la estabilidad de las principales variables macroeconómicas, generando un ambiente propicio para la toma de decisiones empresariales orientadas a la innovación. Esto es lo que tratamos de hacer desde el primer día de nuestra gestión. Y no confundir: combatir la vulnerabilidad fiscal, la vulnerabilidad financiera y construir estabilidad fiscal y  estabilidad financiera, son medidas no en contra el país productivo sino a favor del país productivo. Son las primeras medidas a favor del país productivo. No existe país productivo sin estabilidad fiscal y estabilidad financiera. No existe escenario para el desarrollo de las ventajas competitivas dinámicas sin estabilidad financiera y fiscal.

Aquí no hay contradicción, aquí hay coherencia absoluta entre una cosa y la otra. Son los pilares del escenario. Son los cimientos del escenario. Y por eso la conducción económica, además de ese cimiento o de esos cimientos debe crear marcos regulatorios, incluyendo la política tributaria, la política comercial, más adecuados para el fortalecimiento de la competitividad y de la innovación.

Y por supuesto, aquí juega, y mucho, el contexto internacional, porque estamos –repito- en una economía que sin aperturas no tiene futuro, una economía que necesita apertura como elemento fundamental de la estrategia. Es una apertura que nos muestra que el patrón de competencia en que se insertan las empresas en los mercados internacionales tiene como protagonista el proceso de creación, difusión y adaptación de las mismas, a cuyo servicio esta conducción económica está poniendo -lo que a mí juicio son- los mayores estímulos económicos que yo haya conocido en la historia contemporánea del país, especialmente en el campo tributario.

Dichos procesos deben ser entendidos de forma amplia, incluyendo no sólo las innovaciones que inciden en las condiciones de producción material de los bienes, sino también aquellas que afectan sistemas de aprovisionamiento, distribución y comercialización.

Tenemos entonces que desde el punto de vista de las variables es menester trabajar para construir el escenario de mayor competencia que nos conduzca a ventajas dinámicas, que estén en el marco, en la base de un proceso de especialización productiva a altos niveles de calidad.

Y no por casualidad están surgiendo claramente en la matriz de esta especialidad, la industria alimenticia, la minería, el complejo forestal industrial; la producción de servicios en materia de transporte, comunicaciones, servicios portuarios, logística, turismo y actividades conexas, tecnología de la información, biotecnología. Esto no se inventa. Esto no se decreta, esto surge casi espontáneamente en el marco de un escenario construido con estas orientaciones estratégicas.

La estrategia tiene una secuencia temporal que en nuestro caso estará siempre basada en el gradualismo, en la gradualidad, en el avance, en definir etapas siendo esta etapa, la de 2005 - 2009 la que podríamos identificar con un primer período de reformas, que hemos tenido oportunidad de comentar aquí en la Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresas en oportunidad de hacer otras presentaciones.

Aquí se cuentan la Reforma Tributaria, la Reforma de la Administración Tributaria, la Reforma del Sistema Financiero, la nueva legislación en materia concursal y de quiebras, la reforma previsional que estamos llevando adelante en varias cajas paraestatales, la instalación de la oficina de deudas, la instalación que lanzaremos en los próximos días de la unidad de desarrollo del sector privado en el Ministerio de Economía y Finanzas, la reforma de la Aduana, cuyo diseño estamos culminando.

Este es el primer período de reformas y el comienzo de lo que es quizá el principal desafío que tiene el gobierno, y digo comienzo porque no será suficiente este periodo de gobierno para llevarlo adelante. Me refiero a la Reforma del Estado en cuyo marco intentaremos, en estos años, una primera adecuación institucional, una calificación de los recursos humanos, un proceso de calificación de los recursos humanos y el avance de compromisos de gestión que ya hemos iniciado en algunas unidades ejecutoras y que nos gustaría seguir diseminando en acciones del sector público para mejorar sus resultados.

En los períodos subsiguientes, el aporte de las lecciones de la experiencia será fundamental, el aporte de las lecciones de la experiencia de este período. En primer lugar, para corregir y ajustar reformas ya iniciadas, cosa que será fundamental realizar y estar abiertos para realizar. Lo hemos planteado a propósito de la Reforma Tributaria, la Reforma Tributaria que comenzará a regir el 1º julio del año próximo no es la versión definitiva del sistema tributario que queremos para el país, porque habrá que seguir mejorándolo a partir de las lecciones de referencia.

Eso será material fundamental para el próximo período, así como los nuevos avances en esa materia tan compleja que es la Reforma del Estado.

En materia espacial, promovemos una visión descentralizadora del país, con una cobertura equilibrada del territorio y un enfoque dinámico de la dotación de recursos. Tenemos que recordar que estamos proponiendo ese enfoque dinámico en lugar de la visión estática que se resigna solamente a actuar a partir de las ventajas comparativas congénitas que tiene el país.

Teniendo en cuenta estos tres factores que juegan, la localización de la inversión productiva será absolutamente fundamental para ir plasmando en la práctica la dimensión espacial de la estrategia. Nosotros queremos impulsar esa localización de la inversión productiva a partir de la construcción del escenario general, descentralizándola y aprovechando este enfoque dinámico de la dotación de recursos.

La participación de los actores es también una dimensión estratégica y aquí  nuestra apuesta ha sido -y seguirá siendo- al diálogo y a los acuerdos en la base o sobre la base de ese ámbito general que hemos creado, que es el compromiso nacional, a partir del cual queremos articular roles y responsabilidades. Y pongo el acento en las responsabilidades. Todos tenemos las nuestras. Las tiene el Estado, las tienen los empresarios, las tienen los trabajadores. Sentémonos a definirlas, a articularlas y a buscar los acuerdos necesarios para que esta estrategia de desarrollo sea, en primer lugar, una estrategia nacional de desarrollo económico y social.

Como les decía antes, vamos ahora a profundizar los diferentes aspectos en juego. En primer lugar, Mario Bergara se va a referir a lo que podríamos llamar las reglas de juego y la visión institucional de este proceso. Luego Fernando Lorenzo se referirá a las fuentes de crecimiento que pueden alimentar una estrategia de este tipo y, sobre todo su relación con la inserción internacional que es una dimensión estratégica para este país como acabamos de señalar; Carlos Viera va a estar refiriéndose al papel de la inversión pública, en esta estrategia y finalmente Walter Cancela, a partir de su responsabilidad en el Banco Central, nos presentará aspectos de la política monetaria en el marco de una estrategia de desarrollo nacional. Muchas gracias.