Conclusiones obtenidas en el Censo 2007 realizado a Funcionarios del Ministerio del Interior

El censo realizado a 26.000 funcionarios policiales, indica entre otras cosas, que uno de cada diez efectivos es mujer; menos de la quinta parte de los efectivos cuenta solamente con educación primaria; el promedio de edades ronda los 38 años y el 58% de los funcionarios es casado. Otro dato relevante muestra que aproximadamente el 11% de los policías vivirían en asentamientos y cerca del 18% solucionaron el tema de la vivienda.

En el marco del Proyecto de Fortalecimiento Institucional de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, el Ministerio del Interior suscribió un convenio con el Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales (Universidad de la República) para la realización de un censo nacional de

funcionarios del Ministerio del Interior. La intención original fue la de conocer con exactitud los rasgos socioeconómicos, laborales y funcionales de las 27.000 personas que trabajan en el área de la seguridad pública.

El Ministerio del Interior y la Policía Nacional constituyen instrumentos clave para el despliegue de las políticas públicas en materia de seguridad ciudadana, razón por la cual es imprescindible un diagnóstico acabado de sus principales características. Este Censo aportó -y aporta- elementos sustantivos para reflexionar sobre una parte del Estado que ha tenido un dificultoso y errático proceso de construcción a lo largo de décadas, y a la cual se le demanda hoy más que nunca respuestas eficientes y eficaces.

En un esfuerzo de investigación de proporciones inéditas, durante abril y mayo de 2007 se llevó el trabajo de campo a lo largo y ancho de todo el territorio nacional que permitió censar a cerca de 26.000 funcionarios distribuidos en cerca de 30 Unidades Ejecutoras. La primera conclusión se hace evidente: el Ministerio del Interior y la Policía Nacional son un todo altamente complejo, heterogéneo y variado que no se deja reducir en fáciles afirmaciones.

En promedio, muchas evidencias censales ponen en aprietos distintos estereotipos y preconceptos sobre el perfil de los funcionarios policiales. De hecho, se trata de una fuerza más joven, integrada y capacitada de lo que habitualmente se cree.

Frente a esta realidad, se impone la obligación de analizar en profundidad este complejo mapa a los efectos de obtener el necesario margen de maniobra para imaginar y proyectar escenarios futuros de nuevos modelos de “policiamiento” en el marco de sociedades que cambian aceleradamente.

Este Censo ya ha dado utilidades trascendentes en el contexto de elaboración y discusión de la Rendición de Cuentas en trámite, y del proceso de “Transformación Democrática del Estado” que tiene al Ministerio del Interior entre los cuatro primeros ministerios en fase de “reestructura”.

El presente informe es una síntesis y un adelanto del capítulo “Evaluación institucional: una mirada al Ministerio del Interior y su desempeño” del libro Panorama de violencia, la criminalidad y la inseguridad en Uruguay (Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad-Ministerio del Interior y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo), que será editado el próximo mes de setiembre.

Como encargada del orden, la policía comparte marginalmente con otras entidades públicas responsabilidades por materia o territorio; tal es el caso de la Prefectura Nacional Naval con competencias en el área fluvial o de la Fuerza Aérea en lo relativo a seguridad aeroportuaria, pese a que ello represente tan sólo una parte de las políticas del orden. También el Ejército Nacional, por ejemplo, cumple funciones específicas en explosivos y armamento, situándose en ciertas oportunidades en la frontera con las actividades policiales. Complementariamente, existe un mercado privado de seguridad adjunto a la policía que en ocasiones se superpone con sus tareas.

Desde el punto de vista cuantitativo, Interior dispone de aproximadamente 27.000 funcionarios distribuidos en 30 unidades ejecutoras: 19 jefaturas de policía

departamentales y 11 direcciones nacionales con especialización funcional. Dicha cifra en permanente fluctuación, se distribuye irregularmente en la extensión del territorio entre las distintas dependencias en función de diversos criterios.

Las jefaturas de policía departamentales coinciden con los límites geográficos de los departamentos, en tanto las direcciones nacionales cuentan con competencias en todo el territorio en virtud de su especificidad: identificación civil, migración, policía científica (técnica), policiamiento en rutas nacionales, información e inteligencia, policía de fuego o custodia de reclusos. Otras direcciones poseen un cometido específico respecto a la propia institución; tal es el caso de la sanidad policial y de sus familiares, la formación del personal policial y los servicios previsionales o promoción socioeconómica.

Desde el punto de vista orgánico, el Ministerio del Interior es quien define las políticas y estrategias en materia de seguridad, siendo responsabilidad de su titular el nombramiento y establecimiento de lineamientos a los jerarcas de las respectivas unidades ejecutoras policiales, así como la supervisión y control de las actividades por ellos desempeñadas.

En cuanto a funcionarios públicos, todo el personal que revista en el Ministerio del Interior ostenta estado policial en el denominado escalafón “L”, es decir, jurídicamente se diferencia del personal civil del resto de la administración pública pese a que un porcentaje importante de éste no cumpla tareas policiales. Pero no todos desarrollan labores operativas o de seguridad. De acuerdo a los registros, unos 21.000 funcionarios están destinados a las actividades policiales, en tanto 5.000 personas se dedican a las funciones profesionales, administrativas o servicios de mantenimiento.

El Personal perteneciente a la propia Secretaría o a unidades ejecutoras tales como la Sanidad Policial o los servicios previsionales (Asistencia Social) también se incluye entre los funcionarios policiales.

Entre los efectivos se incluyen al personal de ambos sexos, aunque en lo concerniente a género, Interior tiene una fuerte concentración de personal masculino. Si bien el 80% del total de funcionarios son hombres, tan solo uno de cada diez policías ejecutivos es mujer, estando levemente atenuada la cifra por el peso femenino dentro de los administrativos y profesionales. Con todo, la presente administración ha hecho grandes esfuerzos por balancear esta inequidad de género quitando las limitaciones en los cupos de vacantes de ingreso. Hasta hace poco tiempo, los aspirantes tenían cargos diferenciales en virtud de su sexo e incluso calificaban por subescalafones separados, pero esta situación ha sido modificada a partir de 2005. Con esta transformación se constata actualmente una fuerte demanda de aspirantes mujeres.

Otra categoría de análisis para ver la distribución de los recursos humanos del Ministerio y de la Policía Nacional es lo atinente al rol desempeñado dentro de la estructura. Existen dos caminos para integrarse a la policía: aspirante a los cuadros subalternos (es decir, el personal de base) con una formación profesional que ronda los seis meses, o como aspirante a los cuadros superiores (en esencia, el personal con fuerte capacidad de mando y control) con un sustento académico de corte universitario de cuatro años. El grueso de la plantilla de personal integra los cuadros subalternos con una participación del 90% de los efectivos pero son pocos los aspirantes que pujan por un lugar para formarse en la Escuela Nacional de Policía como oficial. Según el Censo, si bien las escalas educacionales se mantienen en proporciones se vislumbran cambios en la propensión a estudiar, muchas veces fomentado por las políticas ministeriales.

En términos generales, la imagen distorsionada que suele tener la ciudadanía es una fuerza policial bajamente calificada. Y aunque algunos de sus recursos humanos cuentan tan solo con primaria queda demostrado que son solamente menos de la quinta parte y además tienden a disminuir su proporción en función del recambio generacional. Pero además, si bien hay una fuerte concentración del personal calificado en la Secretaría por sus conocimientos técnico – profesionales, existe un número importante de funcionarios con alta capacitación que no integra formalmente la plantilla de funcionarios profesionales universitarios.

No obstante, resta por mejorar los niveles de profesionalización en los centros de enseñanza; en principio, no todos recibieron un curso exhaustivo de formación profesional por distintas razones. Recientemente, más de 5.000 personas acudieron al llamado para el llenado de 18 cargos de administrativos en dependencias del Ministerio del Interior.

Otro punto a desterrar es la vieja concepción de que la verdadera escuela es la calle o la comisaría, hecho que si bien no deja de tener cierto sustento en cuanto práctica profesional, evade la imperiosa necesidad de una formación teórica de base lo más sólida posible. Por tanto, existe un desafío asumido recientemente de profundizar la capacitación inicial del funcionario que a posterior cumplirá las tareas de seguridad pública.

Uno de los mayores retos existentes para cualquier organización es contar con los recursos apropiados para cumplir con los objetivos. A diferencia de otras profesiones u oficios que son altamente demandados por una fuerza de trabajo ociosa, la función pública como policía no se encuentra entre las más solicitadas. Por otro lado, la demanda de seguridad por parte de la ciudadanía sigue en aumento, hecho que lleva a presionar por la creación de nuevas vacantes para satisfacer los reclamos sociales. Eso conduce a la generación de algunos nudos complejos de solucionar, ya que el mercado de trabajo no siempre responde a la voluntad de la sociedad. El gran problema de la actualidad es que, aún con las mejoras salariales experimentadas en las leyes presupuestales y rendiciones de cuentas precedentes, no se logra completar el cupo de vacantes en los cargos ejecutivos, hecho que contrasta con los llamados para ocupar cargos administrativos pese a la menor retribución de dicha función. Por lo tanto, despejadas las variables “educación” y “retribución” queda pendiente una tercera variable que talla en función de ellas: procedencia de los recursos humanos.

En cuanto a cuáles son los departamentos proveedores de funcionarios, se toma como dato el lugar de nacimiento declarado por el policía en el Censo realizado recientemente, indicador más confiable que el domicilio. En cuanto a fuente de selección de los recursos humanos de la Policía Nacional existen algunas apreciaciones. Una primera observación puede hacerse al contrastar el personal ejecutivo de base, el subalterno, con los oficiales. En tanto a las vacantes de ingreso para las escuelas departamentales se nutren con ciudadanos provenientes, generalmente, del propio departamento, la formación policial de la oficialidad atrae a jóvenes de todos los puntos del país. Sin embargo, en ambas escalas se producen fenómenos de consideración.

A excepción de los departamentos de Maldonado y Montevideo (en segundo lugar, aunque a gran distancia del primero), los departamentos restantes se abastecen con recursos nacidos en el lugar. Quedan excluidas de este análisis las Direcciones Nacionales que poseen por su especialización competencia funcional en todo el territorio y que se ven nutridas por personal de todos los departamentos, aunque con prevalencia de ciudadanos montevideanos.

Por el contrario, los oficiales tienen un comportamiento diferente: los que prestan servicio en el departamento, los que nacieron y prestan servicio dentro del departamento y su procedencia en toda la policía según su lugar de nacimiento. La procedencia de los oficiales indica: 1) los grandes proveedores en valores absolutos (Montevideo, Rivera, Artigas, Cerro Largo y Tacuarembó); 2) los intermedios (Durazno, Treinta y Tres, Soriano y Salto) y 3) los bajos proveedores (Canelones, Flores, Rocha, Lavalleja, Florida, Río Negro, Paysandú, Colonia, San José y Maldonado). No obstante, estas categorías se modifican al ponderar la estructura de cargos existente en cada departamento. Teniendo en cuenta que Montevideo reúne al 40% de la población del país, su participación con un 18% de la fuerza efectiva de los oficiales policiales queda disminuida ante departamentos de baja densidad demográfica como Artigas (2%), Cerro Largo (3%), Rivera (3%), Tacuarembó (3%) o Treinta y Tres (1%). En ese sentido se sostiene que estos departamentos son los que efectivamente nutren de los recursos humanos necesarios a la institución, es decir, son los proveedores de los oficiales de la policía. Este fenómeno, en teoría, podría asociarse a las bajas oportunidades laborales en el norte del país, entre otros factores.

Se observa una gran dificultad en Montevideo, para el llenado de las vacantes de ingreso de personal ejecutivo en los grados más bajos de la organización, lo cual no hace más que confirmar la escasa motivación social por incorporarse a la institución, conformando una estructura de clase media - baja, exceptuada por los niveles más altos de la organización.

Otro aspecto a considerar son las edades de los funcionarios policiales.

En tanto la media o promedio de edades ronda los 37 - 38 años tanto para hombres como para mujeres con un rango que va desde los 18 a los 70 años, su distribución por jerarquía difiere sustantivamente.

Si bien las mujeres pesan menos en cantidad dentro de la organización que los hombres, en cuanto a carrera funcional corresponde destacar que ascienden promedialmente a edades más tempranas que su sexo opuesto, al menos en los grados subalternos.

A continuación se describen algunos rasgos de sus hogares. En términos generales, el Ministerio cuenta con una plantilla de recursos con una caracterización típica de la familia tradicional.

En cuanto a estado civil, el 58% de los funcionarios declaró estar casado, frente a un 8% que se encuentra en unión concubinaria. Asimismo, solo un 20% manifiesta permanecer soltero, ante un 13% que ha pasado al menos por una situación de divorcio o separación. Véase que la adición de casados, solteros, divorciados y viudos, categorías formales tradicionales, globaliza a 23.110 personas, frente a las 2.557 que participan de relaciones no formales como la unión libre o separación.

Al discriminar por unidades ejecutoras se observa que no todas presentan el mismo patrón de comportamiento en sus relaciones personales. La media nacional policial es de 57.8% de funcionarios casados.

En otro orden, la composición de hogar tiene ribetes de consideración. El promedio de los hogares arroja integración de, a lo sumo, cuatro personas.

Tampoco pueden establecerse diferencias significativas en cuanto a la composición del hogar por departamento. De esta forma también caen algunos mitos que suelen ser recurrentes y que establecen que los funcionarios policiales poseen muchos hijos. Puede observarse que un 58% de funcionarios que declaró no habitar con un menor de 14 años efectivamente tiene hijos. Este es un indicador importante, ya que la tenencia de hijos es independiente de su estado civil o de la cantidad de menores que convivan con él. Podría suponerse que alrededor de 6.000 funcionarios que hayan experimentado alguna situación de separación, relaciones informales o nuevos vínculos afectivos no conviven con sus hijos.

En cuanto a la situación habitacional –según las propias declaraciones– la mayor parte de los funcionarios habitan en construcciones tipo “casas” (18.665), seguidos a mucha distancia por una tercera parte en apartamentos (6.089); una pequeña proporción de funcionarios habita en construcciones que no fueron diseñadas para vivienda, concentrándose esta categoría en personal perteneciente a la plantilla subalterna y de menores ingresos..

De los 25.398 funcionarios que respondieron las preguntas del censador, solamente 4.721 han solucionado definitivamente el problema habitacional y no poseen deuda en relación a la vivienda, en tanto una cantidad similar (4.452) se encuentra en plan de pago por la adquisición de la propiedad. En el otro extremo, tenemos 3.933 funcionarios que son ocupantes gratuitos y 146 funcionarios que – pese a la presión social que significa – respondieron ocupar la vivienda sin permiso del propietario. Solo la cuarta parte respondió ser arrendatario, valores que son realmente bajos frente a los propietarios o promitente compradores en una profesión que el colectivo suele calificar como mal remunerada. Como era lóico esperar, en las jerarquías más bajas que ostentan los menores ingresos formales por la institución, el peso de los arrendatarios es mucho más marcado que el de los propietarios, situación que tiende a equipararse o revertirse en los grados más altos.

Esto permitiría concluir que la carrera policial permitiría satisfacer una de las necesidades básicas de la gente como lo es la vivienda, al menos luego de determinada antigüedad en el ejercicio de la profesión, más allá de la calidad o valor que la finca pueda ostentar y que, por razones obvias, no puede evaluarse en esta investigación.

Otro mito que queda desterrado con la investigación realizada es que muchos policías viven en condiciones de extrema pobreza al punto de radicarse en caseríos o cantegriles. Solamente el 5,5% de los entrevistados respondió vivir en un asentamiento. Si considerásemos el número de funcionarios que no respondió la pregunta o que dudó frente a ella (1.550 en total) para suponer que ellos también viven en condiciones de pobreza respecto a la vivienda, nos situaríamos en el entorno de 2.900 funcionarios, es decir, 11% del total.

Otro de los aspectos que generalmente caracteriza a los funcionarios policiales es la gran extensión de sus jornadas de trabajo para dar cobertura a sus necesidades económicas. Y en este tema existe una gran heterogeneidad laboral, ya que algunos complementan sus actividades ordinarias con el servicio policial extraordinario – el servicio por Artículo 222 – y otros apelan al multiempleo bajo prestaciones en otras áreas de actividad. Un segundo aspecto refiere a la modalidad de trabajo, donde coexisten muchos regímenes horarios para dar satisfacción al mantenimiento de los servicios policiales.

De los aproximadamente 22.000 policías que se destinan a las tareas ejecutivas poco más de 14.000 se dedican a complementar la jornada a través del conocido “222”. Vale decir que las dos terceras partes de los policías destinan parte de su tiempo libre a seguir trabajando.

En promedio, cada policía realizaría unas 104 horas mensuales, es decir, unas 3 horas y media adicionales por día en el trabajo ordinario.

Consultados sobre si tienen descuentos por préstamos en sus salarios, tres cuartas partes de los funcionarios respondieron afirmativamente, comprometiendo de esta forma su capacidad de ahorro. Este hecho plantea dificultades para la restricción en el límite de horas permitidas para brindar el servicio en condiciones aceptables.

Finalmente, 64.257 personas manifestaron vivir en un departamento diferente al que trabajan, cifra que debe ser atenuada por aquellos que se domicilian de departamentos linderos.