24/05/2000

ATENTO ANALISIS DEL PANORAMA ECONOMICO TRAZO HOY CR. BENSION

El Ministro de Economía y Finanzas, Cr. Alberto Bensión, desarrolló una minuciosa visión de la economía de nuestro país al hablar ante un selecto grupo de operadores públicos y privados del sector. En el habitual almuerzo de la Asociación de Dirigentes de Marketing (ADM), el secretario de Estado describió las perspectivas futuras de su propuesta y valoró la utilidad "de contactos como éstos" para el intercambio de información entre los agentes de la gestión financiera

1.- Introducción

Agradezco a nuestros anfitriones de hoy la oportunidad de informarles a todos ustedes sobre nuestra visión del proceso económico en marcha para retornar lo antes posible al camino de crecimiento sostenido de los últimos años. Para asegurar el logro de los objetivos de nuestro programa económico es importante que ellos sean comprendidos y en todo lo posible compartidos, y para ello es fundamental la comunicación y el intercambio de información entre los sectores público y privado. Ocasiones como la de hoy son, por lo tanto, extremadamente útiles a estos fines.

Entonces, quiero repasar con ustedes nuestra visión sobre la situación de la economía nacional a principios de este año, nuestras principales decisiones estratégicas de ese momento, cómo estamos al día de hoy, cuáles son las próximas etapas en lo inmediato y qué visión tenemos del futuro.

2.- La Visión Inicial del Programa

Como todos ustedes saben, el programa económico para este año debió estructurarse a partir de una situación fuertemente recesiva de la economía, provocada en primera instancia por la brusca pérdida de acceso a nuestro principal mercado de exportación, pero acentuada en forma más o menos simultánea por factores adicionales de complicación, de origen externo o climático. Recuerden que la baja del 3,2% del PBI en 1999 fue la más importante de los últimos 16 años. Ella no sólo deprimió el nivel de ingresos, de empleo y de consumo de la población, sino que, además, desniveló en grado sumo a las finanzas públicas. Recordemos que en 1999 hubo una baja del 7% de la recaudación medida en términos reales y que el IVA cayó casi un 5%.

El programa del año fue diseñado entonces sobre cuatro líneas principales de acción:

i) En lo externo, se trabajó sobre la idea de una recuperación relativamente rápida del nivel de actividad regional, con repercusiones favorables sobre la demanda agregada de nuestra economía. El resultado relativamente neutro de Brasil en 1999 se interpretó como anticipo de una recuperación interesante en este año, que no tardaría en producir un impacto favorable sobre nuestro país, ya sea en forma directa, o indirectamente vía un efecto similar en la economía argentina.

ii) En lo interno, se definieron cuatro líneas principales de perfeccionamiento de la política económica de corto plazo:

a) La importancia de reducir el déficit fiscal a un nivel relativamente compatible con la estabilidad de precios y una política prudente de endeudamiento. A estos efectos se tomó en cuenta la no reiteración en el año 2000 de ciertos rubros extraordinarios de gastos de 1999, y una previsión relativamente modesta de recuperación de la producción y el consumo, siguiendo a la región. Si bien el objetivo de mediano plazo es, como se ha anunciado, la baja del déficit global de las finanzas públicas al entorno del 1% del Producto Bruto Interno, como paso intermedio de corto plazo nos fijamos la meta de déficit de un 1,8% del PBI en el año 2000.

Este paso intermedio entre la realidad de 1999 y la meta para el quinquenio fue en sí mismo una contribución de importancia de la política económica para mantener un cierto nivel mínimo de actividad en este año. Un ajuste más riguroso de las cuentas públicas hubiese sido, sin duda, mucho más exigente para los niveles de producción y empleo de este año. Es de estricta justicia reconocer que esta decisión fue posible, entre otras razones, por las posibilidades de endeudamiento que permite la muy buena calificación lograda por la economía uruguaya en el mercado financiero internacional, como consecuencia del desempeño de los gobiernos anteriores.

b) La confirmación de la política cambiaria en su ritmo de depreciación anual del 7.5%. Con una proyección de inflación para el año por debajo de esta cifra, más definido si se excluye el efecto de los precios petroleros, se continuará con la política ya iniciada el año pasado, tendiente a lograr una gradual recuperación de la competitividad a través de una baja de los costos internos medidos en dólares al cabo de estos dos años. Paralelamente, este objetivo se afirmó sobre el compromiso de ajustar las tarifas públicas por debajo de la inflación interna, salvo en el caso de los combustibles.

c) En tercer término se entendió que la situación particularmente grave del sector agropecuario merecía un esfuerzo especial de la sociedad en su conjunto, en virtud de la importancia económica y social del sector. Hubo dos medidas tendientes a aliviar la presión fiscal sobre el agro en US$ 23 M, una cifra importante para las arcas del estado, en especial en momentos de dificultades como las actuales.

d) Por último, se dispuso continuar con la vigencia de los incentivos a la inversión al amparo de las leyes vigentes de promoción. Por más que ello también representa un costo fiscal importante, se entendió prioritario impulsar una cierta continuidad en el flujo de nuevas inversiones.

A vía de ejemplo, y como muestra de un universo más amplio, desde el 1º de marzo hasta el pasado 18 de mayo, están en vía de aprobación o ya fueron aprobados casi 20 proyectos, con una inversión de más de US$ 32 millones, a los que en este primer año se les está exonerando de impuestos por más de US$ 6,5 millones o sea, más del 20% de la inversión.

iii) Una tercera línea de acción con relación al programa fue la convicción sobre la necesidad de obtener un rápido acuerdo con el Fondo Monetario Internacional acerca de los principales lineamientos de nuestro programa. Se entendió en aquel momento que resultaba importante ofrecer, tanto al interior de la economía como al resto del mundo, en esta época de marcada globalización y de tan intensa actividad de calificación del riesgo crediticio soberano, una muestra de un fuerte compromiso del país con el retorno progresivo a los equilibrios macroeconómicos básicos.

iv) La cuarta línea de acción se refiere a las reformas en los sectores público y privado. Entre ellas cabe recordar la intención de recurrir a un mayor uso de la modalidad de concesión de obra , y los anuncios relacionados con las políticas de desregulación y desmonopolización como formas de incentivar la competencia y de llevar varios precios internos a niveles más normales en términos internacionales, con el fin de mejorar la capacidad de competencia de la producción nacional.

Hay que dejar bien claro que el horizonte temporal para la aprobación de estas reformas es este año y el próximo, habida cuenta de la necesidad de formar criterios al interior del gobierno, de hacer las consultas del caso, y de llegar a los acuerdos políticos correspondientes. Hay que tener en cuenta, además, las particularidades del año en curso, con un cronograma muy particular de decisiones legislativas trascendentes y en extremo complejas, entre las que sobresale el trámite de la Ley de Presupuesto.

3.- Las Decisiones Estratégicas del Programa

Más en particular, quisiera detenerme ahora en tres decisiones principales para el diseño detallado del programa económico de este año. En realidad fueron dos grandes decisiones, porque al tomar las dos primeras, la otra siguió por añadidura. Primero se decidió que no podía haber aumento de impuestos. Segundo se decidió que el déficit fiscal tenía que bajar rápidamente a niveles compatibles con la estabilidad. En consecuencia el rumbo estaba marcado: el peso del ajuste debía operar vía la baja de los gastos.

La decisión de no recurrir al aumento impositivo para reducir el déficit procede de una evidencia, creo que compartida por todos, sobre que la presión fiscal del país es muy alta en comparación con la región, y que su impacto se siente ya en exceso sobre las posibilidades de desarrollo del sector privado. Recordemos algunos datos:

1. En el caso del IVA, la tasa básica de 23% ya es alta en la comparación internacional, y ya se sabe que, cuanto más alta es, mayor es la tentación para evadirla o para refugiarse en la informalidad.
2. El aporte patronal termina siendo un impuesto en contra de la contratación de mano de obra. Para cumplir con el objetivo de estimular el nivel de empleo y mejorar la competitividad de nuestra producción, resulta pertinente persistir en la línea iniciada en 1995 de reducir este impuesto.
3. Los impuestos al capital y a los beneficios ya existen con base amplia, y el impuesto a la tierra debe ser reducido.
4. Hay una cantidad importante de tasas y de cuasi tributos que caen sobre la actividad exportadora.
5. En 1995, la baja de algunos impuestos como patrimonio, el aporte patronal y el IMESI sobre la energía eléctrica, como forma de mejorar la competitividad, se hicieron con una suba del IVA y del IRP. En base a las consideraciones anteriores, es casi imposible pensar ahora en una nueva decisión de importancia en esa dirección.

En resumen, la alternativa de subir impuestos está limitada a muy pocos tributos, que resultarían distorsionantes de la competitividad y de la actividad formal y por ende de muy baja calidad y escaso poder de recaudación.

Adicionalmente existe una segunda consideración de importancia, en este caso acerca de la distribución inter-generacional del déficit. El déficit del Banco de Previsión Social es financiado enteramente por transferencias desde Rentas Generales, y es público y notorio que el monto de dichas transferencias excede el déficit global del sector público. En otras palabras podría decirse que el déficit del sector público, hoy por hoy, es aquella parte del déficit del sistema de seguridad social que no puede cubrirse con el superavit del resto del sector público. Gracias a la reforma del año 1995, de aquí a 20 años el BPS llegará a un punto de equilibrio entre ingresos y pagos, desapareciendo así la presión fiscal que ejerce sobre la economía entera. Los beneficiarios de aquel equilibrio, que implica menores impuestos, serán las generaciones futuras de la población económicamente activa, no las actuales. No es justo entonces cargar sobre la población activa actual, mediante un nuevo aumento de impuestos, el costo total de un beneficio que ella no ha de percibir. Dentro de ciertos límites, es por lo tanto preferible recurrir al endeudamiento de largo plazo, para financiar parcialmente los desequilibrios transitorios del sistema, y repartir su costo de manera más equitativa entre varias generaciones de uruguayos.

(iii) Como ya hemos señalado, el conjunto de las decisiones anteriores determinó la necesidad de abatir el gasto público.

No ha sido, de todas formas, una decisión fácil. La baja de la inversión pública produce efectos inmediatos sobre el sector de la construcción y posterga en el tiempo una adición al acervo de capital. En otras áreas, la baja de los gastos de funcionamiento obliga a afectar rutinas y costumbres que vienen desde tiempo atrás y que son de difícil modificación en el corto plazo.

Con posterioridad a la presentación del programa económico para el año, hay tres acontecimientos relacionados de un modo u otro con la política económica que me parece de interés destacar hoy aquí ante ustedes.

El primero de ellos se refiere a la culminación en el seno del MERCOSUR de las negociaciones sobre la industria automotriz. Es público y notorio que en el marco de un respeto total al acuerdo alcanzado entre Argentina y Brasil, Uruguay logró la comprensión de nuestros vecinos para conformar una solución que atienda de manera muy adecuada en primer lugar, al interés general de nuestra sociedad y, en segundo lugar, a las aspiraciones de los diversos sectores que tienen un interés directo en el tema. Más importante aún , esta solución no sólo fue posible por la comprensión que mostraron hacia nosotros nuestros socios comerciales, sino también y muy especialmente, porque nuestro país negoció en base a una posición interna única, que surgió de una coordinación muy armónica de las posiciones de los tres ministerios con intervención en el tema, como son Relaciones Exteriores, Economía e Industrias.

El segundo hecho destacable es la presentación y el trámite parlamentario de la llamada Ley de Urgencia. Ella incluye diversas disposiciones, de muy variado orden, que en varios artículos perfeccionan diversos mecanismos de estímulo en favor de la inversión y contribuyen a una mejora general de la administración pública, incluyendo las posibilidades de un mejor control del nivel del gasto.

Hay dos hechos que nos parecen muy positivos con respecto a esta iniciativa, más allá de las consideraciones favorables que acabo de formular. El proceso parlamentario en trámite está demostrando la operatividad de la coalición política gobernante, que creemos es un mensaje en extremo importante desde el punto de vista político. En segundo lugar, y aún a pesar de las discrepancias que el proyecto ha levantado, también hay que señalar los varios puntos de coincidencia que él ha permitido entre todos los sectores políticos con representación parlamentaria.

5.- La Marcha del Programa

A menos de tres meses del inicio de la aplicación del programa podemos constatar algunos resultados alentadores que nos llevan a pensar que vamos por buen camino, a pesar del cumplimiento de algunas de nuestras previsiones menos optimistas y la aparición de otros inconvenientes que no fueron previstos en ese momento. Quizás convenga comenzar por estos últimos:

i) Dentro de los factores exógenos o externos considerados en su momento, podemos señalar:

1. Efectivamente, la recuperación de la región se ha iniciado, pero a un ritmo más lento del que esperamos a principios de este año.
2. Lamentablemente, nuestras previsiones en cuanto a la evolución de las tasas de interés y del precio del petróleo se han cumplido en su totalidad. El impacto negativo sobre el programa ya estaba incorporado, pero el efecto neto es el de quitar flexibilidad para atender eventuales nuevas situaciones desfavorables.
3. La evolución del euro, que se ha depreciado en más de 10% con relación al dólar en lo que va del año, y más de un 20% con relación al inicio de 1999, ha perjudicado la competitividad de nuestra producción en el mercado europeo, que tradicionalmente representa el destino del 20% del valor de nuestras exportaciones.

ii) En cuanto a los problemas de origen endógeno o interno, podemos señalar:

1. En algunos sectores de actividad nos hemos encontrado con algunas empresas que atraviesan una situación financiera difícil, como consecuencia de las dificultades de 1999. Como es obvio, esto posterga en el tiempo una parte de la recuperación que esperábamos se iniciara en estos meses.

Quisiéramos compartir con ustedes una reflexión sobre la situación y el futuro de estas empresas.

Un año malo, como el de 1999 es, sin duda, un dato objetivo como para tomar en consideración a la hora de calificar a una empresa o a un país. Déjenme repetir, sin embargo, la frase con la que los bancos internacionales y las calificadoras de riesgo nos recibieron en nuestras primeras salidas al exterior: "Ustedes tuvieron un mal año, pero confiamos en Ustedes. Hasta ahora han cumplido siempre, y sabemos que están tomando las medidas apropiadas para mejorar esta situación."

Entonces, en la evaluación de riesgo de las empresas en dificultades importan los antecedentes de cumplimiento, pero más aún la actitud frente a las dificultades, en términos de inversión, de la búsqueda de nuevos mercados, de mejoras en la productividad, etc.

No hay soluciones de orden general, porque los casos deben ser atendidos en su particularidad.

2. Desde otro punto de vista, en algunas oficinas públicas nos hemos encontrado con una cierta inercia o automatismo en las decisiones de gasto, que complica el cumplimiento de las decisiones restrictivas que anunciamos el 3 de marzo. Pese a ello, mantenemos nuestra decisión inicial de lograr el máximo de las economías programadas al principio de este año.

iii) Los primeros datos que les puedo ofrecer con relación a la marcha del programa son los siguientes:

1. Tal como preveíamos, tanto las exportaciones cumplidas como las solicitudes de exportación acumuladas al mes de abril señalan un crecimiento del 9,5% respecto a igual período del año anterior. El crecimiento es liderado por los productos tradicionales (16,6%), en particular las ventas de carne, que representan la cuarta parte de las exportaciones totales. Las exportaciones no tradicionales aumentaron un 6,5%.

Las importaciones están aumentando, en especial las de bienes intermedios y las de admisión temporaria.

2. Este comportamiento del comercio exterior es consistente con una cierta recuperación del nivel de actividad que presentó la industria manufacturera en los primeros meses del año. En los tres primeros meses del 2000 la producción industrial, excluida la refinería de ANCAP, se incrementó 0,8% respecto a igual período del año anterior.
3. Los datos hasta febrero muestran un aumento de los puestos de trabajo efectivos del orden de 4% respecto al primer bimestre del año pasado, con una tasa de desempleo relativamente estable.
4. En el primer trimestre del año las finanzas públicas tuvieron un comportamiento levemente inferior al previsto en el programa, con un leve aumento de la recaudación del IVA en términos reales, con base en la evolución de los precios de los bienes y servicios que componen la base de la recaudación de este impuesto.
5. En materia de concesiones, están en marcha la del Aeropuerto de Carrasco y las obras de saneamiento de Maldonado, y la Ley de Urgencia en trámite parlamentario contiene disposiciones sobre la playa de contenedores de ANP y de concesión de tránsito por parte de AFE.

Recientemente fue designada la Comisión de Regulación que permitirá volver más operativa la situación de ciertos sectores en los que ya es posible el avance hacia la entrada de nuevos operadores, como la energía eléctrica y el gas.

Finalmente, las últimas novedades referidas a ANTEL indican un movimiento muy definido en materia de telecomunicaciones.

6. - Las próximas etapas

Salvo la reacción ante eventuales acontecimientos extraordinarios de orden externo, las líneas de política económica que acabo de reseñar ya han completado las principales acciones para este año.

Con todo énfasis: la clave del cumplimiento del programa es el compromiso con respecto al nivel del gasto público.

En particular, deseo comprometer una actitud permanente de atención a toda posibilidad de mejora de la competitividad pero en este año, para ser enteramente franco con Ustedes, no cuenten con nuevas acciones importantes de estímulo con impacto sobre las finanzas públicas.

En adición, en las próximas semanas, la política económica deberá atender al inicio de las negociaciones salariales en el área de las empresas públicas y en los sub-sectores del Sector privado en los que hay un proceso centralizado, en tanto la Administración interviene en la determinación de sus precios finales. En estos casos, la pauta salarial del Poder Ejecutivo estará en consonancia con las decisiones adoptadas respecto a los empleados del Gobierno Central, sin perjuicio de la contemplación mínima que corresponda atender.

Finalmente y de acuerdo al mandato constitucional, a fin de agosto corresponderá presentar el proyecto de ley de presupuesto para el próximo quinquenio.

En esa oportunidad la sociedad uruguaya, a través del sistema político, deberá pronunciarse sobre el nivel de déficit y de endeudamiento de las cuentas públicas para los próximos años, el nivel y la estructura del gasto y la continuidad de las acciones de baja de impuestos iniciadas en este año.

7. - Comentarios finales

En los tiempos que corren, la sociedad uruguaya enfrenta un doble desafío, que podríamos calificar como histórico.

En lo inmediato, se trata de administrar de la mejor manera posible la baja del ingreso nacional provocado por los acontecimientos externos de 1999. No nos engañemos. Todos los uruguayos hemos perdido una parte de nuestros ingresos, en primer lugar los sectores de exportación pero luego, por una diversidad de relaciones económicas de distinto tipo, varios otros sectores de la economía.

El gobierno debe administrar esta situación recesiva y como todos ustedes saben, no es una tarea fácil. Hay consideraciones obvias de equidad pero también las hay de eficiencia, y de proyección de la economía hacia el futuro. Estamos decidiendo y lo vamos a seguir haciendo, en base a nuestra más firme convicción sobre la mejor manera de servir al futuro de todos y cada uno de nuestros compatriotas.

En una sociedad democrática como la nuestra es lógico y natural que este proceso esté afectado por la expresión permanente de los intereses sectoriales. Por sobre todos ellos, sin embargo hay un interés general que aspiramos a servir de la mejor manera posible.

Con una visión más hacia el futuro tenemos que tener muy presente que tal como reiteradamente fue planteado por el Presidente Batlle en los últimos tiempos, vivimos época de cambio y de modernización, que obligan a dejar atrás a un Uruguay tradicional y protegido que ya no existe más.

La constante de estos tiempos en la necesidad de administrar en forma eficiente los recursos y de adaptarse a un mundo en cambio permanente.