VETO AL ASCENSO DE MILITARES

El Poder Ejecutivo envió al Presidente de la Asamblea General el veto al Proyecto de Ley que fuera sancionado por la Asamblea General por el que se confiere el grado inmediato superior a los Oficiales Generales y Superiores comprendidos en el Capítulo II de la Ley 15.858 de 22 de diciembre de 1986.

El texto del Mensaje es el siguiente:

El Poder Ejecutivo tiene el honor de dirigirse a ese Cuerpo, en ejercicio de la facultad prevista en los artículos 168, numeral 6to. y 137 y siguientes de la Constitución de la República, a los efectos de formular objeciones y oponerse a la promulgación del Proyecto de Ley que fuera sancionado por la Asamblea General con fecha 2 de mayo de 2001, por el que se confiere el grado inmediato superior a los Oficiales Generales y Superiores comprendidos en el. Capítulo II de la Ley 15.848 de 22 de diciembre de 1986.

Dicha oposición o veto se funda en objeciones de naturaleza constitucional y legal, instrumental y aún conveniencia y oportunidad institucional, que se pasan a detallar.

Nuestro sistema de gobierno se basa en la separación de Poderes. Ello surge claramente del texto constitucional y ha sido ampliamente desarrollado y estudiado por la Doctrina nacional especializada.

Así, el artículo 82 de la Constitución de la República, establece que la "soberanía será ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los Poderes representativos que establece esta Constitución; todo conforme a las reglas expresadas en la misma".- Por su parte los artículos 83, 149 y 233, disponen que el Poder Legislativo será ejercido por la Asamblea General, el Poder Ejecutivo por el Presidente de la República actuando con el Ministro o los Ministros respectivos o por el Consejo de Ministros y el Poder Judicial por la Suprema Corte de Justicia y por los Tribunales y Juzgados. A su vez, nuestra Carta Magna, en lo que nos interesa, se ocupa de regular expresamente el ámbito de competencia tanto del Poder Legislativo como del Poder Ejecutivo, refiriéndose a ellos en los artículos 85 y siguientes y 168 y siguientes.

Del examen de la normativa mencionada surge con claridad que la Ley sancionada por el Parlamento vulnera el principio republicano de la separación de Poderes, en la medida que implica el ejercicio de una competencia que la Constitución de la República asignó al Poder Ejecutivo en el numeral 11) del artículo 168 de su texto.- Esta norma establece: "Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde: … 11) Concede los ascensos militares conforme a las leyes, necesitando, para los de Coronel y demás Oficiales Superiores, la venia de la Cámara de Senadores o en su receso, la de la Comisión Permanente.-…"

Es evidente que al tenor de la transcripta disposición, el Parlamento con la nueva normativa legal estaría invadiendo competencia específica del Poder Ejecutivo.

En tal sentido, y desde el punto de vista doctrinario, la posición del catedrático de Derecho Público, Dr. Horacio Cassinelli Muñoz, es muy clara cuando expresa: "…el Poder Ejecutivo tiene una serie de competencias, bastante larga, que se pueden clasificar de la siguiente manera: …c) Atribuciones especiales de administración activa. Me refiero a las que están enunciadas una por una, fuera de la enunciación genérica que lo configura como ejecutor de la legislación. Por ejemplo, las atribuciones de proveer empleos, de destituir, de conceder ascensos militares, de nombrar personal consular y diplomático, de dar retiros y arreglar pensiones, de designar el Fiscal de Corte y a los demás Fiscales...- Son competencias de administración activa, en que el Poder Ejecutivo actúa como órgano que administra.-

Estas competencias las tiene independientemente de lo que disponga la ley, directamente por mandato constitucional, por eso es que se justifica que figuren aparte del ordinal 4 que le da su carácter general de ejecutor de la legislación".- (cf.: Cassinelli Muñoz, H, "Derecho Público", pag. 226 a 229, Nral. 210, 1999, F.C.U.).

En el caso específico de los ascensos militares (numeral 11 del artículo 168 de la Constitución de la República) la única intervención del Poder Legislativo es a través de la Cámara de Senadores o en su receso de la Comisión Permanente y se refiere a conceder la venia para el ascenso de los Oficiales Superiores y Oficiales Generales, pero la iniciativa nunca es ni puede ser del Poder Legislativo, sino que requiere iniciativa del Poder Ejecutivo, elemento que tampoco se ha dado en el proyecto sancionado. Cabe consignar, además, que en estos casos no nos encontramos ante un acto legislativo típico sino que en todo caso, estaría formando parte de la unión de la voluntad de dos órganos públicos (Poder Ejecutivo y Cámara de Senadores o Comisión Permanente) en un acto administrativo complejo que precisamente requiere la voluntad de estos dos órganos para conformarse (Tratado de Derecho Administrativo, Dr. Enrique Sayagués Laso y Prof. Constancio Levrero en su Curso de Derecho Administrativo de 1973), o como también lo señala la doctrina, sería un acto parlamentario y no legislativo (Cj. Dr. José Korseniak, "Primer Curso de Derecho Público.- Derecho Constitucional" pag. 474, febrero de 2001, FCU).

Ha de señalarse además, que la Constitución de la República dispone que los efectivos militares sólo podrán ser aumentados por la mayoría de votos del total de componentes de cada Cámara (numeral 8vo. del artículo 85), norma que también ha de tenerse presente, como se verá más adelante.-

Pero a su vez nuestra Constitución de la República, regula el estatuto de los funcionarios públicos y al hacerlo, en el artículo 59, claramente establece que el correspondiente a los militares, policías y diplomáticos, se regirá por leyes especiales.-

Dichas leyes especiales, están constituidas actualmente por el Decreto-Ley Orgánico de las Fuerzas Armadas, 14.157 de 21 de febrero de 1974, Decreto-Ley Orgánico del Ejército 15.688 de 30 de noviembre de 1984, Decreto-Ley Orgánico de la Fuerza Aérea 14.747 de fecha 28 de diciembre de 1977 y Ley 10.808 de fecha 16 de octubre de 1946, Orgánica de la Armada modificativos y concordantes.

La Institución militar está cimentado en una estructura de carácter piramidal que se va construyendo y sustentando en la medida que se da fiel cumplimiento a la normativa que lo regula.- Así el sistema de ascenso es uno de los pilares básicos de esta estructura, como se verá.

El artículo 130 del Decreto-Ley 14.157 precitado, prevé que "el ascenso es la promoción al grado inmediato superior y se otorgará al personal de las Fuerzas Armadas que haya cumplido con las exigencias de esta ley y las leyes particulares de cada Fuerza, con la finalidad de satisfacer las necesidades orgánicas de aquellas procurando: A. En tiempo de paz llenar las vacantes producidas en los efectivos, B. En caso de movilización total o parcial completar los efectivos que exijan las necesidades", agregándose que "el ascenso, por último, propenderá al logro del adecuado estímulo moral, facilitando la evolución profesional de los cuadros."

Surge entonces que el ascenso fundamentalmente se otorga con el fin de satisfacer las necesidades orgánicas y no las personales, que en tiempo de paz se produce sólo si existen vacantes y en la eventualidad de movilización solo si es necesario completar los efectivos de acuerdo a las necesidades coyunturales.-

Va de suyo entonces, que solamente tiene derecho al ascenso el militar en actividad (artículo 133 del Decreto-Ley 14.157 precitado), cuya única excepción es el caso de movilización ante un conflicto armado, lo que también dependerá de una decisión del Mando Superior de las Fuerzas Armadas, en cada caso, es decir del Presidente de la República, actuando con el Ministro o con el Consejo de Ministros (artículo 168, numeral 2do. de la Constitución de la República, artículo 8vo. del Decreto-Ley 14.157 de 21 de febrero de 1974), dado que ésta opera por acto administrativo.

Por lo tanto puede concluirse que la normativa vigente sólo prevé el ascenso de un militar retirado cuando se den las siguientes condiciones: A) que exista movilización de las Fuerzas Armadas ante un conflicto dispuesta por el Mando Superior, B) que el militar retirado acredite estar en condiciones de edad y salud que le permitan cumplir la misión que le fuere asignada, C) que a su respecto se dicte el acto administrativo de reincorporación a las Fuerzas Armadas por parte del Poder Ejecutivo, como consecuencia del cual recupera todas las obligaciones y derechos del estado militar y por ende, vuelven a serle aplicables los Reglamentos de Calificaciones y Ascenso para el personal en actividad, surgiendo su expectativa al ascenso, en caso de existir vacantes y darse a su respecto las circunstancias previstas por la normativa, en forma preferente a otros, según sea el sistema de ascenso aplicable a su Grado (antigüedad, selección o concurso).-

En virtud de lo expuesto la única previsión legal de ascenso para un militar retirado está dada por la que se ha comentado. Esto es relevante, si se tiene en cuenta que los militares "designados", es decir, "los militares retirados que aceptan voluntariamente ocupar cargos en el Ministerio de Defensa Nacional, no poseen derecho al ascenso, sino únicamente a un nuevo cómputo de servicios a los efectos del haber de retiro", (véanse artículo 185, 187 y 188 del Decreto-Ley 14.157 citado).

Por último debe señalarse que las disposiciones comentadas guardan coherencia con el artículo 183 del mismo texto legal, en la medida que transcurridos cuatro años de pase a situación de retiro, el militar queda liberado de todas la obligaciones que le impone el estado militar, con excepción del sometimiento a la Jurisdicción de los Tribunales de Honor por parte de los Oficiales y del deber de secreto profesional militar.-

En consecuencia en el Proyecto de Ley sancionado no se dan ningún de los presupuestos previstos en la normativa para proceder al ascenso, es decir, no existe iniciativa del Poder Ejecutivo, ni tampoco la aplicación de los presupuestos del sistema de ascenso aplicable al grado (antigüedad y selección, o antigüedad, selección y concurso para los Coroneles y equivalentes, según sea la Fuerza, y sistema de selección para el grado de Oficial General y equivalentes), los Oficiales que se desea ascender no se encuentran en actividad y no estamos en un momento de movilización de las Fuerzas Armadas, por lo que tampoco han sido reincorporados los mencionados Oficiales en situación de retiro.

Ahora bien, el proyecto sancionado expresa en el artículo 1ro. que la medida que se toma es "como honor público (numeral décimo tercero del artículo ochenta y cinco de la Constitución)." Dicho artículo establece que compete a la Asamblea General"... decretar honores públicos a los grandes servicios". En tal sentido dice el Dr. Korzeniak (Primer Curso de Derecho Público - Derecho Constitucional, página 464 y 465, Febrero de 2001 . F.C.U.) que a pesar del uso del vocablo "decretar" algunos de estos honores públicos son dispuestos por leyes formales y no por resolución de la Asamblea 6eneral agregando que el concepto de honores públicos no tiene límites demasiado precisos, que en general se trata de homenajes, recordaciones, manifestaciones de admiración, etc., que se concretan designando algún sitio, sala, o local con el nombre de la persona honrada, siendo frecuente en el caso de ex - parlamentarios el empleo de una resolución que en ocasión es tomada por una sola de las Cámaras.-

Estima el Poder Ejecutivo que si la voluntad parlamentaria fue la de rendir honor público a los Oficiales retirados del inciso G), el medio idóneo debió haber sido una declaración pública parlamentaria de reconocimiento a nivel de la Asamblea General y no un acto parlamentario legislativo, (Ley formal), sobre todo teniendo en cuenta que ya existe una ley formal con dicho alcance (artículo 5to. de la Ley 15848 de 22 de diciembre de 1986).-