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18/03/03 18/03/03
– APROBACIÓN DE LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA EL
TERRORISMO ADOPTADA EL 3 DE JUNIO DE 2002 EN LA CIUDAD DE BRIDGETOWN
(BARBADOS ) SEÑOR
PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA GENERAL: El Poder Ejecutivo tiene el honor de dirigirse a ese Cuerpo, a fin de someter a su consideración el adjunto proyecto de Ley por el cual se aprueba la Convención Interamericana contra el Terrorismo adoptada el 3 de junio de 2002 en la ciudad de Bridgetown (Barbados ), en oportunidad de celebrarse el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos. La
solicitud de aprobación se fundamenta en la siguiente exposición: I. CONSIDERACIONES GENERALES Las
manifestaciones de violencia que enfrenta la humanidad en el presente no
constituyen un fenómeno nuevo. Sin embargo, recién en el segundo Cuarto
del siglo XX los Estados comenzaron a plantear en los foros
internacionales su preocupación por conductas calificables como
"terroristas". La generalización de secuestros, atentados,
asesinatos, detonación de bombas, piratería aérea, toma de rehenes con
fines de intimidación y otras conductas de extrema crueldad dieron lugar
a una profunda y creciente preocupación internacional. determinando la
necesidad de arbitrar medios para su prevención y castigo. La intensidad
y la violencia de los atentados terroristas, así como su incremento en
casi todas las áreas del planeta, generaron la necesidad de celebrar
diversos instrumentos multilaterales atinentes a esta materia. Este
proceso se vio indudablemente favorecido por el desarrollo de las
comunicaciones y la velocidad de los medios de transporte, tanto para la
realización de estas actividades como para su ocultamiento. Quienes
perpetran actos de terrorismo en un Estado frecuentemente utilizan otros
Estados como escondite, lugar de financiamiento, centro de entrenamiento o
plataforma de operaciones, lo que dificulta su detección. Por otra parte,
es frecuente que estas organizaciones estén vinculadas al tráfico de
drogas y armas. En virtud de estas características de compleja
etiología, la prevención y represión de estas actividades requieren un
marco jurídico que permita instrumentar los mecanismos de cooperación
interestatal más eficaces. El
continente americano no ha escapado a esta realidad. Los hechos ocurridos
en Nueva York en setiembre de 2001, coincidieron con la Vigésimo Tercera
Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de la
Organización de los Estados Americanos (OEA) en Lima, en la que se
analizó la Carta Democrática lnteramericana. El impacto de la noticia
generó repercusiones de distinta índole en el plano político y
jurídico de la OEA, entre ellas, la aprobación de la Resolución
RC.23/RES.1/01 rev.1 corr.1 "Fortalecimiento de la cooperación
hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo". En
dicha resolución se recomendó al Consejo Permanente de la OEA la
creación de un Grupo de Trabajo, con el objetivo de elaborar un proyecto
de Convención lnteramericana contra el Terrorismo, para ser sometido a la
aprobación de la Asamblea General subsiguiente. II. ANTECEDENTES Como
primer antecedente regional de la Convención objeto de este Mensaje,
corresponde mencionar a la Convención para prevenir y sancionar los actos
de terrorismo configurados en delitos contra las personas y la extorsión
conexa cuando éstos tengan trascendencia internacional, adoptada en el
tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de la
OEA (Washington, 1971), de la que Uruguay forma parte conjuntamente con
Bolivia, Brasil Colombia, Costa Rica, El Salvador, Estados Unidos,
Grenada, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República
Dominicana y Venezuela. Dado que sólo catorce de los treinta y cuatro
Estados miembros de la OEA forman parte de este instrumento, se entendió
conveniente realizar un nuevo esfuerzo de negociación en la materia, como
forma de respuesta regional unida y encuadrada dentro del Derecho
Internacional, sus principios y sus límites, al fenómeno del terrorismo.
Constituye
asimismo trascendente antecedente regional la "Declaración de Lima
para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo" adoptada en la
Conferencia Especializada Interamericana sobre Terrorismo que tuvo lugar
en abril de 1996. La referida declaración destaca algunos aspectos que
mantienen plena vigencia y que siguen presidiendo el pensamiento político
americano en esta materia; en especial aquellos que refieren a la vigencia
del derecho internacional, al pleno respeto de los derechos humanos y las
libertades fundamentales, al respeto a la soberanía de los Estados, al
principio de no intervención y al estricto cumplimiento de los derechos y
deberes de los Estados consagrados en la Carta de la OEA. La
violencia terrorista erosiona la convivencia pacífica y civilizada,
afecta el estado de derecho y el ejercicio democrático y pone en peligro
la estabilidad de las instituciones nacionales y el desarrollo
socioeconómico de nuestros países. Por ello adquiere particular
importancia que los Estados miembros de la OEA ratifiquen o adhieran a los
instrumentos internacionales sobre terrorismo y que, de ser necesario, los
implementen a través de sus legislaciones nacionales. A
los antecedentes mencionados corresponde añadir el "Compromiso de
Mar del Plata" adoptado durante la Segunda Conferencia Especializada
Interamericana sobre Terrorismo (noviembre de 1998). En este instrumento
los representantes de los Estados miembros de la OEA reiteraron su
preocupación por el tema, ratificaron los conceptos ya manifestados en la
reunión de Lima y crearon el Comité Interamericano contra el Terrorismo
(CICTE) integrado por las autoridades nacionales competentes con el
propósito de desarrollar la cooperación a fin de prevenir, combatir y
eliminar los actos y actividades terroristas. III.
LA CONVENCIÓN III.1.
Preámbulo. El
Preámbulo ratifica los propósitos y principios de la Carta de la
Organización de los Estados Americanos y de la Carta de las Naciones
Unidas. Asimismo, considerando que el terrorismo constituye una seria
amenaza para los valores democráticos, para la paz y la seguridad
internacionales, se reafirma la necesidad de que el sistema interamericano
adopte medidas eficaces para prevenirlo, sancionarlo y eliminarlo,
mediante la más amplia cooperación. En este mismo sentido, se tiene en
cuenta particularmente el antecedente de la Resolución sobre el
fortalecimiento de la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y
eliminar el terrorismo, adoptada en Lima en el año 2001. Ill.2.
Objeto y fines (artículo 1). El artículo primero trata del objeto y fines de la Convención. Al comienzo de las negociaciones se utilizó el término "propósitos" pero luego se entendió que técnicamente era más adecuado referirse al "objeto". Este se definió de manera amplia e incluye la prevención, sanción y eliminación el terrorismo mediante la cooperación entre los Estados Parte. III.3.
Instrumentos internacionales aplicables (artículo 2 y 3). La
Convención no contiene un concepto de terrorismo. Ello es fruto de las
conocidas dificultades para adoptar una definición que fuera aceptable
para todos los Estados. Se optó por ende por un mecanismo ya utilizado en
otros instrumentos: la remisión a texto expreso a las Convenciones más
importantes en materia de terrorismo que están actualmente en vigor.
Entre ellas se encuentran las siguientes, de las que Uruguay es parte:
Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves (La
Haya, 1970), Convenio para la represión de actos ilícitos contra la
seguridad de la aviación civil (Montreal, 1971) y su Protocolo
complementario (Montreal, 1988), Convención sobre la prevención y el
castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas,
inclusive los agentes diplomáticos (Nueva York, 1973), Convenio para la
represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación
marítima y su Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la
seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental
(Roma, 1988) y el Convenio Internacional para la represión de los
atentados terroristas cometidos con bombas (Nueva York, 1997). El párrafo 2 prevé la situación de aquellos Estados que no sean parte de uno o más de los instrumentos internacionales enumerados. Este seria el caso de Uruguay en relación con la Convención Internacional contra la toma de rehenes (Nueva York, 1979), el Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares (Viena, 1980) y el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo (Nueva York, 1999). En esta situación, se contempla la posibilidad de que el Estado declare que los instrumentos de los que no es parte, no se considerarán incluidos entre los que se aplican a esta Convención. Esta declaración cesará sus efectos cuando aquéllos entren en vigor para el referido Estado, el que deberá notificar tal hecho al depositario. Por
otra parte, si un Estado Parte deja de ser parte de alguno de los
instrumentos reseñados en el párrafo 1, podrá hacer una declaración,
según lo dispuesto en el párrafo 2. Sin
perjuicio de lo expresado, los Estados Parte asumen el compromiso de
esforzarse por adherir o ratificar -de acuerdo con sus disposiciones
constitucionales- los instrumentos internacionales enumerados en el
párrafo 1 del artículo 2 de los cuales aún no sea parte. Este
compromiso se añade al de adoptar las medidas necesarias para aplicar los
referidos instrumentos efectivamente, incluyendo en su legislación
interna, el establecimiento de penas respecto de los delitos mencionados
(artículo 3). III.4. Medidas para prevenir , combatir y erradicar la financiación del terrorismo (articulo 4). Recogiendo
una de las principales disposiciones de la Convención Internacional para
la represión de la financiación del terrorismo, el artículo 4 retoma el
compromiso de los Estados Parte en torno al establecimiento de un régimen
jurídico y administrativo que permita prevenir, combatir y erradicar la
financiación del terrorismo, así como lograr una cooperación
internacional efectiva. Las medidas a adoptar por los Estados Parte
deberán comprender el establecimiento de un régimen normativo y de
supervisión --basado en la identificación del cliente, la conservación
de registros y comunicación de transacciones sospechosas-- para los
bancos y otras instituciones susceptibles de ser utilizadas para financiar
actividades terroristas. Los Estados Parte deberán contemplar también, la adopción de medidas de detección y vigilancia de movimientos transfronterizos de dinero en efectivo, instrumentos negociables al portador y otros movimientos relevantes de valores. Es de destacar que las medidas que se adopten en este sentido estarán sujetas a salvaguardas que garanticen el uso adecuado de la información y el movimiento legítimo de capitales. Por
último, los Estados deberán establecer una unidad de inteligencia
financiera que actuará como centro nacional para recopilar, analizar y
difundir información sobre lavado de dinero y financiación del
terrorismo. Esta medida tiene por objeto incentivar la capacidad de
cooperación a nivel nacional e internacional. El
párrafo 2 del artículo 4 reafirma la importancia de las recomendaciones
sobre lavado de dinero y control de capitales realizadas, en particular,
por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), la Comisión
Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) y el Grupo de
Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD). Las mismas deberán tenerse
en cuenta para la aplicación de las medidas previstas en el párrafo 1. III.5.
Delitos determinantes del lavado de dinero (artículo 6). Los Estados Parte deberán adoptar medidas para asegurar que su legislación penal sobre lavado de dinero incluya como delitos determinantes de este último -- vale decir, como delitos de los que se deriva un producto que puede ser objeto de blanqueo-- los establecidos en los instrumentos incluidos en el párrafo 1 del artículo 2, comprendiendo los que se cometan dentro o fuera de la jurisdicción del Estado Parte. III.6. Asistencia jurídica mutua (artículos 9). La delincuencia organizada transnacional, al situar los elementos del delito en distintos países, facilita su impunidad dado que la acción de la policía, la justicia y el mismo derecho penal de los Estados se circunscribe en principio, a su ámbito territorial. Ante esta dificultad, es vital el estrechamiento de los vínculos entre los Estados a través de la adopción de nuevas formas de cooperación internacional, entre las que se destaca la cooperación jurídica en materia penal. En este sentido, el artículo 9 consagra el deber de los Estados Parte de prestar la mayor y más expedita asistencia jurídica posible con respecto a la prevención y a cualquier investigación o proceso relacionado a los delitos establecidos en el artículo 2, incluso con respecto a la obtención de las pruebas necesarias para el proceso. En
los casos en los que rigen tratados en materia de cooperación judicial
entre los Estados Parte, deberá cumplirse con la obligación de cooperar
en su marco. En su defecto, los Estados se prestarán dicha asistencia de
conformidad con su legislación nacional. III.7.
Traslado de personas bajo custodia (artículo 10). El artículo 10 consagra una forma especial de asistencia, la que en la actualidad se incluye en la casi totalidad de los instrumentos relativos a la cooperación jurídica internacional en materia penal: la cooperación en materia de prueba testimonial, en la que resulta necesaria la presencia, en el territorio del Estado requirente, de quien presta testimonio o colabora en la obtención de la prueba. En particular, la norma se refiere al caso en que la persona en cuestión se encuentre detenida o cumpliendo una condena en el Estado requirente. En este supuesto, la persona sólo podrá ser trasladada al Estado requirente si se cumplen las siguientes condiciones: i)
que la persona, una vez informada de dicha solicitud, preste su
consentimiento libremente; y ii) que las autoridades competentes de ambos Estados estén de acuerdo, con las condiciones que consideren apropiadas (párrafo 1 ). El Estado al que se traslade la persona deberá mantenerla detenida (salvo que el Estado desde el que se trasladó solicite o autorice otra cosa) cumpliendo sin demora su obligación de devolverla. El tiempo durante el cual la persona permanezca detenida en el Estado al que fue trasladada deberá tenerse en cuenta a los efectos del cómputo de la pena que ha de cumplir en el Estado desde el que se ha trasladado. El Estado al que sea trasladada la persona no podrá exigir al Estado desde el que se trasladó, que inicie el procedimiento de extradición para su devolución ( artículo 10, párrafo 2). Cualquiera
sea su nacionalidad, una persona trasladada a un Estado Parte no podrá
ser procesada, detenida ni sometida a ninguna otra restricción de su
libertad en el territorio de dicho Estado, con relación a actos o
condenas anteriores a su salida del territorio del Estado desde el que fue
trasladada, a menos que éste preste su conformidad (artículo 10,
párrafo 3). Se trata de un salvoconducto que protege los derechos del
testigo durante su permanencia en el Estado requirente y garantiza su
retorno al requerido. III.8. Embargo y decomiso de fondos u otros bienes (artículo 5). Otra forma especial de cooperación prevista en la Convención Interamericana es la relativa a las medidas asegurativas sobre bienes y objetos. Esta modalidad está consagrada en todos los tratados de asistencia jurídica internacional en materia penal suscritos por la República. Según el artículo 5, los Estados Parte deberán adoptar las medidas necesarias, siempre al amparo de los procedimientos establecidos en su legislación para identificar, congelar, embargar y, en su caso, decomisar los fondos u otros bienes utilizados o asignados para cometer los delitos incorporados en los instrumentos indicados en el artículo 2, así como los que constituyan el producto de los mismos. III.9.
Otras formas de cooperación (artículos 7,8,16 y 17). a. La Convención Interamericana reconoce que la cooperación y el intercambio de información son mecanismos indispensables para mejorar las medidas de control fronterizo y aduanero que permitan detectar y prevenir la circulación internacional de terroristas y el tráfico de armas u otros materiales destinados a apoyar actividades terroristas. En el mismo sentido, los Estados se comprometen a promover la cooperación y el intercambio de información para mejorar los controles de emisión de los documentos de viaje y de identidad y evitar su falsificación, alteración o utilización fraudulenta. En ningún caso estas medidas podrán ser obstáculo para el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos en materia de libre movimiento de personas y facilitación del comercio (artículo 7). b.
El artículo 8 prevé la necesidad de establecer y, de ser necesario,
mejorar la comunicación entre las autoridades de los Estados Parte, para
facilitar la obtención segura y rápida de información relativa a los
delitos consagrados en los instrumentos mencionados en el artículo 2, a
los efectos de fortalecer la aplicación efectiva de la ley y de combatir
los referidos delitos. c.
Un aspecto importante a tener en cuenta en relación a los fines
perseguidos por la Convención es el que refiere a la capacitación. A
dichos efectos, se prevé que los Estados Parte promoverán programas de
cooperación técnica y de capacitación para fortalecer las instituciones
nacionales encargadas de cumplir las obligaciones derivadas de la
Convención. Esta cooperación tendrá lugar a nivel nacional, bilateral,
subregional, regional y en el marco de la Organización de los Estados
Americanos, así como con otras organizaciones regionales e
internacionales que lleven a cabo actividades vinculadas con los
propósitos de la Convención (artículo 16). d.
Finalmente, se contempla la cooperación entre los Estados Parte en el
ámbito de los órganos correspondientes de la Organización de los
Estados Americanos, incluyendo al Comité Interamericano contra el
Terrorismo (CICTE). Este Comité, creado por la Asamblea General de la
Organización de los Estados Americanos en su vigésimo noveno período
ordinario de sesiones, tiene entre sus funciones la promoción de la
cooperación interamericana en la materia. En este sentido, se ha previsto
que el CICTE preste asistencia a los Estados miembros que así lo
soliciten, a los fines de prevenir, combatir y eliminar el terrorismo,
fomentando, de conformidad con su legislación interna. el intercambio de
experiencias e información sobre las actividades de personas, grupos,
organizaciones y movimientos vinculados a actos terroristas, así como en
relación con los métodos, fuentes de financiamiento, entidades de las
que reciban protección o apoyo, en forma directa o indirecta, y su
eventual vinculación en la comisión de otros delitos. III.10. Inaplicabilidad de la excepción de delito político. Denegación de asilo y refugio ( artículos 11 a 13). Del
mismo modo que en otros instrumentos bilaterales y multilaterales de los
que la República es parte, la Convención Interamericana rechaza la
posibilidad de considerar al terrorismo como delito político, conexo con
un delito político o inspirado por motivos políticos. En consecuencia,
no podrá denegarse una solicitud de extradición o de asistencia
jurídica mutua por el solo motivo de que se relacione con un delito de
esas características. Como
consecuencia de la consagración de este principio, los Estados Parte se
obligan a adoptar medidas, dentro de lo previsto por el derecho interno e
internacional, para asegurar que no se reconozca la condición de
refugiado (artículo 12) ni
se otorgue asilo (artículo 13) a aquellas personas respecto de las cuales
existan motivos fundados para considerar que han cometido alguno de los
delitos establecidos en los instrumentos mencionados en el párrafo 1 del
artículo 2. III.11
No discriminación y respeto de los derechos humanos (artículos 14 y 15).
a.
El artículo 14, incorporado por iniciativa de Canadá, prevé que ningún
Estado Parte al que se requiera asistencia jurídica estará obligado a
proporcionarla si tiene razones fundadas para creer que la solicitud tiene
la finalidad de enjuiciar y castigar a una persona por motivos de raza,
religión, nacionalidad, origen étnico u opinión política o si el
cumplimiento de la referida solicitud causara perjuicios a dicha persona
por alguno de dichos motivos. b.
Según el artículo 15, las medidas que los Estados Parte adopten en
cumplimiento de lo dispuesto por la Convención deberán cumplirse en un
marco de respeto del estado de derecho, los derechos humanos y las
libertades fundamentales (párrafo 1). Asimismo, las disposiciones de la Convención no podrán interpretarse como un menoscabo de los derechos, las obligaciones y las responsabilidades tanto de los Estados como de las personas, de conformidad con el derecho internacional, en especial la Carta de las Naciones Unidas, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, el derecho internacional humanitario y las normas internacionales sobre derechos humanos y refugiados (párrafo 2). Además, corresponde tener en cuenta que, de conformidad con el párrafo 3, la persona que se encuentre detenida o con respecto a quien se adopte cualquier medida o sea encausada de conformidad con la Convención, deberá gozar de un trato justo, incluyendo el goce de todos los derechos y garantías establecidos en el derecho internacional y en la legislación interna del Estado en el que se encuentre. III.12. Mecanismo de consulta (artículo 18). La Convención Interamericana prevé la celebración de reuniones periódicas de consulta entre los Estados Parte, a los efectos de facilitar la implementación de sus disposiciones, la consideración de asuntos de interés identificados por los propios Estados y el intercambio de información y experiencias sobre métodos efectivos de prevención, detección, investigación y sanción del terrorismo. La
Convención prevé la realización de una reunión de consulta una vez
recibido el décimo instrumento de ratificación, lo cual supone que la
Convención ya se encuentre en vigor, según lo establecido por el
artículo 22. Sin perjuicio de ello, los Estados podrán celebrar
reuniones de consulta cuando lo consideren apropiado, a cuyos efectos,
podrán solicitar asistencia a los organismos correspondientes de la
Organización de los Estados Americanos, incluyendo el CICTE. III.13. Ejercicio de jurisdicción (artículo 19). La
soberanía de los Estados Parte queda asegurada a través de lo dispuesto
en el artículo 19, en tanto dispone que nada de lo previsto en la
Convención facultará a un Estado Parte para ejercer su jurisdicción en
el territorio de otro ni para realizar en él funciones exclusivamente
reservadas a sus autoridades por el derecho interno. III.14. Entrada en vigor y denuncias (artículos 22 y 23). El
artículo 22 establece que la entrada en vigor de la Convención tendrá
lugar el trigésimo día a partir de la fecha del depósito del sexto
instrumento de ratificación en la Secretaría General de la Organización
de los Estados Americanos (artículo 20). Para los Estados que ratifiquen
después de esa fecha, la Convención entrará en vigor el trigésimo día
a partir de la fecha del depósito del instrumento correspondiente. El
artículo 23 prevé la posibilidad de denunciar la Convención mediante
notificación escrita dirigida al Secretario General de la Organización
de los Estados Americanos. La denuncia se hará efectiva un año después
de la recepción de la mencionada notificación y no afectará ninguna
solicitud de información o de asistencia efectuada durante la vigencia de
la Convención para el Estado denunciante. El
Poder Ejecutivo considera de fundamental importancia la aprobación del
Convención Interamericana sobre Terrorismo por cuanto constituye una
contribución fundamental a la intensificación de la cooperación
internacional con el objeto de adoptar medidas eficaces y
prácticas para contribuir a la prevención, castigo y erradicación de
esta manifestación de violencia indiscriminada. El Poder
Ejecutivo reitera al señor Presidente de la Asamblea General las
seguridades de su más alta consideración.
Artículo
Único.- Apruébase la
Convención lnteramericana contra el Terrorismo adoptada el 3 de junio de
2002 en la ciudad de Bridgetown (Barbados), en oportunidad de celebrarse
el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea
General de la Organización de los Estados Americanos.
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