Señor Presidente de la Asamblea General

Don Luis Hierro López Presente

El Poder Ejecutivo tiene el honor de dirigirse a ese Cuerpo en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 168 numeral 6° y 137 de la Constitución de la República a los efectos de observar el proyecto de ley remitido para su promulgación, referente a excluir la posibilidad de instalación de cajeros automáticos para el cobro de pasividades en los locales propios del Banco de Previsión Social.

El proyecto de ley de referencia, no es a juicio del Poder Ejecutivo y por las razones que se expondrán, una materia que puede ser objeto de regulación legislativa, no siendo tampoco conveniente el propio contenido del mismo.

El artículo 195 de la Constitución de la República dispuso la creación del "Banco de Previsión Social con carácter de ente autónomo, con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social...". Esta norma es reiterada por el artículo 4° de la Ley N° 15.800, de 17 de enero de 1986, que preceptúa que "corresponde al Banco de Previsión Social coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social..."

En ejercicio de la función administrativa y en cumplimiento de las atribuciones asignadas al organismo, a éste le corresponde privativamente la regulación del régimen de pagos. En tal sentido Sayagués define la función administrativa como la "actividad estatal que tiene por objeto la realización de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condición- y operaciones materiales." (Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 46).

En consecuencia, la regulación del régimen de pagos constituye una actividad netamente administrativa, y "mediante leyes no es posible dictar actos administrativos (en sentido material), salvo los casos expresamente previstos en la Constitución, porque la función administrativa compete en principio a los órganos de administración" (Enrique Sayagués Laso, op. cit., Tomo I, pág. 97).

Corresponde citar nuevamente a Sayagués, en tanto expresa: "Existe también un sector que admite únicamente regulación por vía reglamentaria, en el que la ley no puede intervenir porque afectaría la competencia propia de la administración.

Su extensión es variable, pues depende del derecho positivo de cada país, especialmente de los textos constitucionales. Como solución de principio, en los países como el nuestro cuya Constitución consagra la separación de poderes, cabe admitir que la regulación de las cuestiones internas y de detalle de la administración, es materia propia del reglamento, ajena a la competencia del Poder Legislativo (Enrique Sayagués Laso, op, cit. Tomo I, pág. 124), y también Sayagués considera que "innecesario es decir que el parlamento no puede, bajo forma de ley, dictar actos administrativos en la materia propia de los entes, usurpando la competencia de éstos. Exactamente lo mismo ocurre frente a la administración central o cualquier otra autoridad administrativa. No es un problema del ente autónomo frente al parlamento, sino de distinguir lo que es administración y lo que es legislación." (Enrique Sayagués Laso, op. cit., Tomo II, pág. 179).

El Dr. Juan Andrés Ramírez en el año 1928 y bajo la vigencia de la Constitución de 1918 que incorporó por primera vez la autonomía de ciertos servicios a nivel constitucional, frente a la presentación en el Parlamento de un proyecto de ley disponiendo la existencia de un período de exámenes en determinado mes del año en una Facultad de la Universidad de la República expresaba: "Pero a nadie se le puede ocurrir que al poner a los entes autónomos fuera de la órbita del predominio absoluto del Poder Ejecutivo, ha podido estar en la mente del Constituyente el colocarlos bajo sujeción absoluta e ilimitada del Poder Legislativo. No señor. Se puede afirmar que las dos razones capitales que existen para establecer la autonomía de ciertos entes administrativos frente al Poder Ejecutivo, existen también para establecerla frente al Poder Legislativo. Esas razones son la especialización de funciones y la necesidad de ofrecer una garantía para que la prepotencia del estado no ahogue la libertad cívica, la vida política del país."

"Y bien, en cuanto a la especialización, me parece que nadie puede dudar de que la razón de la ley existe lo mismo respecto del Poder Ejecutivo que respecto del Poder Legislativo" (Ramírez, Juan Andrés, Discurso pronunciado por el Doctor Juan Andrés Ramírez en la Honorable Cámara de Senadores al discutirse el proyecto de exámenes en julio, Sesión del 3 de julio de 1928, Publicación de la Universidad de la República, Montevideo).

Justino Jiménez de Aréchaga escribió, comentando la Constitución de 1942: "Por ello, la consagración constitucional de la autonomía no solamente constituye un límite para la Administración Central sino que limita, a la vez, los poderes jurídicos del Parlamento. Si el motivo político que llevó a consagrar el régimen de las autonomías impone la conclusión de que éstas constituyen un límite para la Administración Central, el motivo técnico que llevó a la consagración de las autonomías impone la conclusión de que éstas constituyen un límite para los poderes del Parlamento." (Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, Tomo VII, págs. 48/49).

"Pero todavía es necesario entender que el contenido material de las leyes que el Parlamento dicte en relación a los servicios autónomos no puede suponer, tampoco, la decisión por parte del Parlamento, de las cuestiones que, por la índole técnica de las mismas, han dado origen a la consagración, por texto constitucional, de un régimen autonómico a favor de estos Servicios (Justino Jiménez de Aréchaga, op. cit. Tomo VII, pág. 51).

Cassinelli Muñoz a su vez, y sobre los antecedentes referidos, expuso sistemáticamente el "principio de especialización" de las Administraciones Descentralizadas: "Por lo tanto, las leyes pueden regular el ejercicio de las atribuciones de los jerarcas de los Entes Autónomos. Pero en este regulación la ley, es decir, el legislador, tiene límites. Tiene límites derivados, en primer término, de que algunas de esas atribuciones están en el texto expreso de la Constitución, y por lo tanto no pueden restringirse ni regularse de manera diferente. En segundo término, hay una limitación general a la potestad legislativa respecto de la regulación de las atribuciones de los Entes Autónomos, que se puede resumir en las palabras "especialización del Ente". (Horacio Cassinelli Muñoz, Derecho Público, pág. 279). Y más adelante refiere: "Hay pues una relación de inclusión: la parte de especialización está incluida en la especialidad del Ente. De la especialidad no puede el ente salirse jamás, es un límite al órgano autónomo (a la Universidad, en este ej.). La especialización, en cambio, es un límite a la ley." (Horacio Cassinelli Muñoz, op. cit., pág. 291).

Por lo tanto, y en concordancia con todo lo expuesto precedentemente, la facultad de regular el sistema de pago de sus prestaciones es función administrativa, materia privativa del Banco de Previsión Social, competencia exclusiva que hace referencia a la "especialización del Ente" y por lo tanto no puede ser objeto de regulación legislativa.

Corresponde a su vez observar la norma aprobada no solamente por razones de juridicidad, sino también porque la misma supone la no utilización de un adelanto tecnológico (cajero automático) - adaptado a la "naturaleza del colectivo beneficiario" como establece el artículo 4° del Decreto N° 139/003 de 10 de abril de 2003, reglamentario de la Ley 17.550 de 23 de agosto de 2002 -, que ha sido instalado por decenas en nuestro país, y que ha demostrado su utilidad, seguridad y practicidad.

No se entiende conveniente que nuestra legislación excluya totalmente la instalación de cajeros automáticos para el cobro de pasividades en los locales propios del Banco de Previsión Social, en el caso que los mismos se adapten a las necesidades de sus usuarios, es decir, prescindiendo de contraseña numérica, proporcionando las cantidades exactas a percibir, y brindando el asesoramiento y la seguridad necesaria al momento del cobro.

Por último, es de resaltar la diferencia notoria entre la Ley No.17 .550 de 23 de agosto de 2002 que establece la libertad de opción de los beneficiarios y el Proyecto de Ley remitido para su promulgación que prohíbe la utilización de determinado adelanto tecnológico y en última instancia limitativa de derechos u opciones.

Por lo expuesto el Poder Ejecutivo observa por razones de constitucionalidad y de conveniencia el Proyecto de Ley remitido.

Saluda al señor Presidente con la mayor consideración.

ARTÍCULO ÚNICO.- En la aplicación del artículo 4 ° del Decreto reglamentario de la Ley N° 17.550, de 23 de agosto de 2002, referida a la libertad de opción para el cobro de jubilaciones y pensiones en los locales propios del Banco de Previsión Social (BPS), o utilizando los servicios de empresas contratadas por dicho organismo, se deberá excluir la instalación de cajeros automáticos para el cobro de pasividades en los locales propios del BPS.

Sala de Sesiones de la Cámara de Senadores, en Montevideo, a 16 de setiembre de 2003.