23/02/05

El Poder Ejecutivo tiene el honor de dirigirse a la Asamblea General. de conformidad con lo dispuesto en los artículos 85, numeral 7 y 168. numeral 20 de la Constitución de la República, a fin de someter a su consideración el proyecto de Ley adjunto, mediante el cual se aprueba el Acuerdo sobre Transporte Aéreo entre el Gobierno de la República Oriental del Uruguay y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en la ciudad de Montevideo, el día 20 de octubre de 2004 y que consta de un Preámbulo diecisiete Artículos y tres anexos.

En líneas generales la virtud del nuevo Acuerdo se basa en que nivela las relaciones aerocomerciales entre ambos países, lo que no sucedía en el texto anterior del año 1946, donde las aerolíneas de los Estados Unidos de América podían acceder al mercado uruguayo desde cualquier punto de dicho país, sin límites de capacidad y a través de cualquier punto intermedio con derechos de quinta libertad.

De lo anterior se desprende que con el nuevo Acuerdo se logra una igualdad de oportunidades para las empresas de ambos países, quedando librado al sector privado el ejercicio efectivo de los derechos de tráfico logrados por esta negociación.

En un mundo globalizado, el transporte aéreo ya no es un fin en si mismo, sino que por el contrario es un medio para otras actividades económicas como lo son el turismo, el comercio internacional y el mayor relacionamiento entre nacionales de ambos países. Desde el punto de vista jurídico se puede consignar que:

1°) El texto firmado con los Estados Unidos de América es el modelo clásico, con algunos ajustes, de Acuerdo de Ciclos Abiertos-Open Skies Agreements- que refleja la política aeronáutica internacional que el referido Estado ha impulsado desde la década de los 70 habiendo suscrito hasta la fecha más de medio centenar de acuerdos bilaterales iguales y análogos al presente.

2°) En materia de derechos de tráfico, se prevé el otorgamiento de la primera a la sexta libertades del aire, excluyéndose por tanto el cabotaje, sea autónomo o sucesivo.

Esta posición restrictiva respecto del cabotaje a empresas extranjeras dentro de su territorio es política tradicional y general del Estado referido. Tanto es ello así, que el principal diferendo aeropolítico instaurado actualmente en el mundo es el que se da entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América, la Unión Europea reivindica su concepto de territorio económico único y por ende territorio aeronáutico y pretende de que las quintas libertades intraeuropeas otorgadas a las empresas estadounidenses sean compensadas en reciprocidad por cabotaje que los Estados Unidos de América otorgue a las aerolíneas del viejo continente.

3º) En materia de designación se plantea la designación múltiple y los requisitos clásicos de propiedad sustancial y control efectivo. También se establece como condición para la autorización por la parte que recibe la designación y como causal para que la misma pueda revocar una autorización ya concedida que la línea aérea designada de cumplimiento a las normas del Convenio sobre seguridad operacional y sobre la seguridad de la aviación contra actos de interferencia ilícita.

4°) En el artículo 6° se establecen normas sobre seguridad operacional.

Sustancialmente se recoge la cláusula de la OACI -Organización de la Aviación Civil Internacional- sobre el tema y ello significa a los efectos prácticos el reconocimiento bilateral de la facultad de aplicar el programa IASA -Sistema Internacional de Relevamiento de la Seguridad Operacional- que lleva adelante la FAA -Administración Federal de la Aviación-. Debe sí, tenerse en cuenta. que a los efectos de la seguridad operacional además de las licencias aeronavegabilidad y operaciones se incluyen las instalaciones aeronáuticas. De acuerdo al procedimiento previsto, si una parte considera que la otra tiene problemas de seguridad operacional puede solicitar la celebración de consultas, y si tras las mismas no se soluciona el problema puede retirar, revocar o restringir las autorizaciones o permisos de las líneas aéreas si el Estado designante no toma las debidas medidas correctivas en un plazo prudencial. Esta cláusula implica que. las líneas aéreas designadas por el Estado uruguayo no podrán efectivamente ejercer los derechos de tráfico hasta tanto la República no sea recategorizada por la FAA -Administración de la Aviación-. De todas formas, como es sabido, aunque no se firmara el Convenio, la situación seria la misma. Y existen alternativas pues esos derechos de tráfico pueden llegar a ser ejercidos por empresas uruguayas utilizando por ejemplo, aeronaves de otra matrícula (nacionalidad) y por ende sujetas a contralor de un Estado en Categoría I.

5°) En materia de seguridad contra actos de interferencia ilícita, básicamente se recogen las normas de la OACI -Organización de la Aviación Civil Internacional- reforzadas luego del 11 de setiembre de 2001.

Aquí se prevé un procedimiento similar al de la seguridad operacional para el caso en que una parte considere que la otra no aplica las normas sobre seguridad. Pero el procedimiento es más rápido, ya que la consulta deberá realizarse dentro de los 15 días de solicitada. Incluso si la Parte convocante de la consulta considera que existen razones de urgencia puede tomar medidas provisionales antes del vencimiento del plazo de los 15 días.

6°) En materia de oportunidades comerciales cabe resaltar:

a) la libertad de contratación o autoprestación de servicios de escala o asistencia en tierra. que solo puede limitarse por razones de seguridad del aeropuerto.

b) Se permite ampliamente la operación comercial mediante Código Compartido, arrendamiento y fletamento parcial (blocked-space).

c) En el punto 8 se establecen normas sobre el transporte multimodal de cargas sin restricciones, pudiendo establecerse un único precio directo que comprenda el transporte aéreo y el terrestre combinados.

7°) En materia de competencia (acceso al mercado) en su Preámbulo, el Acuerdo establece que la finalidad del mismo es fomentar un sistema internacional de transporte aéreo basado en la competencia en el mercado entre las líneas aéreas, con mínima intervención y reglamentación oficiales, buscando que se pueda ofrecer al público una variedad de opciones al menor precio que no signifique discriminación ni abuso de posiciones dominantes y qua aliente a las líneas aéreas a elaborar y aplicar tarifas innovadoras y competitivas. En concordancia con el artículo 10 se establece que las Partes concederán a las líneas áreas designadas por los dos Estados oportunidades .justas e iguales para competir.

En materia de frecuencias y capacidades, las aerolíneas las fijarán según consideraciones comerciales del mercado y ninguno de los dos Estados limitará unilateralmente el volumen del tráfico, la frecuencia o regularidad del servicio y los tipos de aviones operados por las aerolíneas designadas por la otra Parte, salvo que ello se requiere por razones aduaneras, técnicas, operativas o ambientales (debe considerarse incluida la "safety" y la security).

Tampoco un Estado podrá imponer a las aerolíneas designadas por el otro, requisitos de prioridad o proporción en la distribución del tráfico, ni impondrá compensaciones por permitir la operación (del tipo de la reciprocidad efectiva) ni establecerá exigencias respecto a la capacidad. frecuencia o tráfico que sean incompatibles con el Acuerdo.

Tampoco un Estado solicitará a las líneas aéreas del otro que presenten para su aprobación horarios, programas de vuelos no regulares u operaciones, a menos que se requieran, sin efectos discriminatorios, en términos generales a todas las aerolíneas que operan en ese Estado, por razones aduaneras, técnicas, operativas o ambientales. Aún en estos casos los requisitos y procedimientos administrativos deberán ser mínimos.

Esta libertad de capacidad y frecuencias es diferente a la actual que prevé la libertad inicial para las aerolíneas, pero una posibilidad de revisión "ex post facto" en reunión de consulta de autoridades aeronáuticas. Pero en los hechos, si no hay acuerdos entre las autoridades, el resultado es el mismo: hay que ir a la denuncia del Acuerdo (actualmente se podría ir también -teóricamente- u arbitraje),

8°) TARIFAS

La fijación de taritas es libre y por tanto las aerolíneas las fijarán por consideraciones comerciales de mercado, Tampoco se exige el mero registro de tarifas.

En consecuencia los Estados no pueden intervenir en forma previa o posterior a la libre fijación de tarifas por las aerolíneas. Luego de establecida una tarifa los Estados sólo pueden intervenir si consideran que:

a) Es necesario evitar tarifas o prácticas injustificadamente discriminatorias.

b) Para proteger a los consumidores de tarifas injustificadamente elevadas o restrictivas, que se deban al abuso de una posición dominante.

c) Proteger a las aerolíneas de taritas artificialmente bajas a causa de subvenciones o apoyos gubernamentales, directos o indirectos.

Si un Estado considera que se ha dado alguna de las causales mencionadas anteriormente, tampoco puede actuar unilateralmente, sino que debe solicitar al otro una reunión de consulta que debe celebrarse dentro de los 30 días de recibida la solicitud.

Si ha: acuerdo entre los Estados cada uno de ellos "hará sus mejores esfuerzos" para que ese acuerdo entre en vigencia. Si no hay acuerdo la tarifa entrará o continuará y la única alternativa del Estado disidente es denunciar el Convenio.

El sistema tarifario actual, es igual que la capacidad: libertad inicial y revisión ex post tacto, lo que de hecho es libertad. A diferencia del texto firmado, no se prevén normas para preservar la "sana competencia", en cuyo aspecto, el texto firmado es superior.

En cuanto a la libertad tarifaria, el suscrito considera, que la aprobación gubernamental previa requerida en el artículo 51 de la Constitución no es de aplicación en este caso, por ser un servicio público internacional, que se rige por normas internacionales.

9°) ANEXOS.

El Convenio presentado consta de 3 Anexos.

A) En el Anexo 1 tiene secciones referidas a: Rutas, Flexibilidad Operativa y Cambio de Material (también conocido como ruptura de carga o cambio de trocha).

En materia de rutas se establecen derechos de tráfico de tercera, cuarta, quinta y sexta libertades del aire.

En la sección II bajo el título de Flexibilidad Operativa se establecen distintas hipótesis que permitan la máxima flexibilidad operacional, que sean adecuadas al objeto y fin del convenio.

En la sección III se permiten cambios de material en cualquier punto de las rutas siempre que implique la continuación del vuelo original. Se establece al respecto una excepción en materia de servicios de carga pura.

En materia de derechos de tráfico, es muy superior el texto firmado a los acuerdos vigentes, que establecen limitaciones para el Uruguay y un amplio margen de libertad para Estados Unidos de América. lo que constituye un claro desequilibrio.

B) El Anexo II regula los vuelos charter de pasajeros y carga otorgando estos derechos:

a) tercera. cuarta y quinta sin restricciones

b) Stop over.

c) Transporte de tráfico en tránsito a través del territorio de otra Parte.

d) Combinar en la aeronave tráfico de sexta.

Además se establece que por razones de cortesía y reciprocidad cada Parte considerará favorablemente la solicitud de vuelo charter que la otra plantee y que no se encuentren previstos en el Anexo.

C) En el Anexo III se establecen normas sobre los Sistemas Computarizados de Reservas, que constituyen una verdadera innovación en cuanto a nuestro derecho se refiere (no hay normas internas ni en las bilaterales). Las normas del Anexo tienden a evitar los abusos o prácticas discriminatorias de los propietarios de los CRS -Sistemas Computarizados de Reservas- en contra de los usuarios y aerolíneas participantes. Estas normas siguen en términos generales el Código de Conducta de OACI -Organización Internacional de la Aviación Civil- y normas de los Estados Unidos de América y la Unión Europea sobre el punto, siendo las diferencias de eventuales detalles.

Por lo antes expuesto, y en el entendido que su firma y posterior ratificación brinda mayores oportunidades económicas y comerciales que las actuales para la República, es que el Poder Ejecutivo solicita al Poder Legislativo su correspondiente aprobación parlamentaria.

ARTÍCULO ÚNICO. Apruébase el Acuerdo sobre Transporte Aéreo entre el Gobierno de la República Oriental del Uruguay y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en la ciudad de Montevideo, el día 20 de octubre de 2004.

TEXTO DEL ACUERDO